Особенности системы правового регулирования градостроительной деятельности на этапе территориального изменения региональных границ

В течение всей своей жизни человек развивается: растет, взрослеет, старится, иногда несколько раз меняет место работы, жительства, социальный статус. Все эти этапы жизни человека окружает среда: общество, местность, инфраструктура. Каждый выбирает себе такой ареал обитания, где ему более комфортно, где, как он считает, полностью раскрывает свои способности. Миграция населения, образование социальных групп, особенности рельефа и исторические предпосылки стали основными причинами появления мест коллективной застройки – населенных пунктов и, как следствие, городов. Чем выше плотность населения территории, тем чаще сталкиваются интересы обитающих там жителей, а точнее, субъектов – физических и юридических лиц, которые пытаются завоевать себе место под солнцем и отщипнуть хотя бы частичку (хоть одну соточку) ресурсов государства (региона, муниципалитета). Такие многосторонние конфликты наиболее остро проявляются в борьбе за лучшую территорию, за возможность построить более рентабельное здание на востребованном месте, особенно когда количество таких мест можно пересчитать по пальцам, а количество заинтересованных лиц зашкаливает за сотни тысяч, как это часто происходит в городах-миллионниках: Москве, Санкт-Петербурге, Самаре, Нижнем Новгороде, Новосибирске и ряде других. Здесь история и современность, бурные темпы роста и стремление защитить природу от жестоких щупалец цивилизации, уникальная для каждого мегаполиса демографическая ситуация и социально-экономическое развитие сталкиваются вокруг одного вопроса: «Как увеличить полезность человека?» (финансовую, творческую и др.). Зачастую руководителям подобных населенных пунктов приходится решать непростые задачи, где у весов совсем не две чаши. И в этот «момент истины», когда логика, доводы разума, личные амбиции, стремление к выгоде начинают раскачивать эти весы, становится понятно, чтобы разговор на «вече» был четким и содержательным, нужны нормы, причем общепринятые, которым все будут следовать. И такие нормы были приняты в Конституции РФ, где говорится, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии…» и что «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры» [1, с. 3591; 1, с. 445]. Расширение этих статей дает широкое семейство нормативных документов, известных, как ГОСТы, СНиПы, СанПИны, за выполнением которых следят соответствующие инстанции.

В качестве основных методов исследования в статье применяются совокупность общенаучных и правоведческих принципов, среди которых методы синтеза и анализа при обработке проектных предложений, теоретических взглядов, и практических примеров; методы сравнительного анализа, метод эмпирического обобщения материала, логический метод, моделирование, а также метод межотраслевого подхода.

Базовые понятия:

Самым объемным по значимости является термин – градостроительство. Несмотря на образование этого слова от град (город) и строительство, термин имеет более широкое значение в отношении целого комплекса мероприятий по созданию объектов хозяйственно-бытового, инженерного, военного, технического назначения. К сожалению, даже градостроительный кодекс не дает трактовки термина градостроительство, используя только его производные в виде градостроительная деятельность и градостроительное зонирование. Многие словари дают достаточно общие, но не исчерпывающие формулировки этого термина, например, градостроительство – теория и практика планировки и застройки городов. Градостроительство охватывает сложный комплекс общественно-экономических, строительно-технических, архитектурно-художественных, санитарно-гигиенических проблем. Упорядочению планировки и застройки городов служат регулярная планировка (прямоугольная, радиально-кольцевая, веерная и др.), учет местных условий, строительство архитектурных ансамблей, ландшафтная архитектура и т. д. Данное определение кочует во все словари из Большой Советской Энциклопедии. Словарь синонимов определяет градостроительство как синоним слов урбанизм, строительство, градостроение. Представляется возможным дать понятие термина градостроительство исходя из терминологии градостроительного кодекса РФ [4, с. 16], предварительно определив, что:

Строительство – создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) [4, с. 16].

Капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов [4, с. 16].

Капитальный ремонт линейных объектов – изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов [4, с. 16].

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов [4, с. 16].

Реконструкция линейных объектов – изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов [4, с. 16].

Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения [4, с. 16].

Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов [4, с. 16].

Теперь представляется возможным ввести понятие градостроительной деятельности по аналогии с градостроительным кодексом, несколько изменив окончание определения:

Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, а также по эксплуатации зданий, сооружений и техники, необходимых для осуществления такой (градостроительной) деятельности (данное определение, в отличие от имеющегося в кодексе не считает градостроительной деятельность по эксплуатации объектов коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры, образования, здравоохранения и проч.)

Субъект градостроительной деятельности – субъект права, являющийся участником градостроительной деятельности [4, с. 16].

Градостроительное регулирование – система мер, направленных на субъекты градостроительной деятельности, которая подразумевает введение ограничений, и, соответственно, применение принуждения для достижения целей данного регулирования.

Управление градостроительной деятельностью – мероприятия, осуществляемые государственными органами или органами местного самоуправления по планированию, организации и контролю градостроительной деятельности. Далее будем полагать, что градостроительство – это управляемая деятельность по развитию территорий, подчиняющаяся установленным нормам регулирования и контролируемая государством. Градостроительство включает в себя как непосредственно градостроительную деятельность и систему мер по обеспечению ее управления и контроля, а также нормы и регулятивы. В градостроительную деятельность вовлечен достаточно широкий круг субъектов, каждый из которых выполняет возложенные на него функции. Контроль градостроительной деятельности осуществляется государством как единственным субъектом, который имеет право применять силу, направляемую действующим органами. В демократическом обществе любое использование власти должно иметь формальное ограничение, то есть применение власти должно ограничиваться законом. Определение закона не входит в задачи настоящей работы, поэтому будем считать, что закон – это общепринятая норма нравственного поведения, которая обязательна для исполнения. Формальным выражением закона является нормативно-правовой акт – это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой документ, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни.

Основная смысловая нагрузка территориального планирования федерального уровня должна лечь на комплексные схемы территориального планирования частей территории РФ. Под частью территории в данном случае понимается несколько субъектов федерации, объединённых общностью сложившихся социально-экономических связей и условий хозяйствования. За основу предлагается взять существующее в экономгеографической науке районирование, которое предполагает выделение на территории современной России 11 экономических районов, уточнив его с позиций современных межрайонных связей и отношений. Возможно и более дробное деление, включающее в себя выделение регионов Предкавказья, как объекта наиболее пристальных усилий центра по стимулированию социально-экономического развития, регионов Крайнего Севера, выделенных соответственно в Сибири или на Дальнем Востоке, как полностью зависимых от поставок из центра. В любом случае, количество разрабатываемых комплексных схем частей территории РФ не будет превышать двух десятков. Схема территориального планирования части территории РФ преследует цель детализировать положения СТП РФ применительно к конкретной группе регионов, выполнив более детальный расчёт ресурсов и дав более точную программу привлечения инвестиций, в т.ч. государственных, в экономику, а также обозначив приоритеты развития отраслей экономики. Помимо этого, на этом уровне целесообразно выделять границы зон стимулируемого градостроительного развития, территорий особого градостроительного регулирования, границы агломераций, сопровождая это соответствующим обоснованием.

Порядок разработки и согласования комплексных СТП предусматривает скоординированную работу ведомств на уровне Правительства в целом, что в части реализации положений Кодекса делает актуальным создание надведомственного органа, например выделения Госстроя [1] в самостоятельное подразделение, осуществляющее территориальное планирование РФ, которому необходимо также поручить и осуществление общей методической помощи и координации работ по территориальному планированию более низкого уровня.

Схемы территориального планирования (далее – СТП) агломераций разрабатываются применительно к территориям, границы которых установлены в комплексной СТП части территории РФ, или определены отдельным актом Правительства. СТП агломераций разрабатываются именно на федеральном уровне исходя из тезиса, согласно которому агломерация является средоточием большого экономического, социального потенциала, развитие которого имеет первостепенное значение для страны в целом, либо значительной её части, а значит, развитие агломерации – федеральная задача. Развитие агломерации в данном случае понимается как стратегическое планирование развития отдельных территорий и населённых мест, входящих в состав агломерации (в данном случае отчасти подменяется территориальное планирование муниципального уровня) и развитие транспортных систем, систем инженерного обеспечения, т.е. наиболее затратные составляющие планировочной системы агломераций. По подсчётам учёных, в настоящее время в России насчитывается 22 агломерации с населением более 1 млн. чел. и ещё 12 крупных агломераций. Помимо этого, в число образуемых т.о. агломераций могут войти ещё около десятка крупных групповых систем населённых мест, имеющих важное значение. Количество разрабатываемых схем агломераций, т.о., может приближаться к 50. По своему составу СТП агломерации должна быть сходной с комплексной СТП РФ и частей РФ, уделяя большее внимание планированию инженерных и транспортных систем агломерационного значения (об агломерациях надо писать осторожно, общепринято, что это нездоровое явление в системах расселения, и речь идёт об упорядочении общих территорий, систем коммуникаций, а главное об окружающей среде, затраты на её восстановление в агломерациях превышают все допустимые понятия, необходимо снизить их государственный статус).

Все три вида схем территориального планирования РФ, т.о., образуют систему, при которой каждая последующая уточняет и детализирует положения предыдущей. В статьях Градостроительного кодекса, регулирующих требования к составу этих СТП, необходимо закрепить обязательность в составе обосновывающих документов представлять расчёты ресурсного обеспечения развития территорий.

Отраслевые схемы территориального планирования разрабатываются соответствующими федеральными ведомствами для закрепления зон расположения объектов федерального значения, деятельность которых связана с этими ведомствами. Размещение объектов производится на основании комплексных схем территориального планирования и ведомственных целевых программ по согласованию с Госстроем. По своему содержанию эти документы сродни описанным в законе в настоящее время. Отраслевые схемы содержат информацию, подлежащую учёту на последующих стадиях территориального планирования на региональном и муниципальном уровне.

Описывая состав СТП необходимо уделить внимание на то, что она состоит из двух частей: Стратегии развития территории (в полном объёме: социальная, экономическая, экологическая и пространственная составляющая) и первая очередь 5 лет, рассчитанная на ресурсное обеспечение.

Схемы территориального планирования муниципального района призваны определить перспективы развития территорий в не противоречии документам вышестоящего уровня, выявить зоны стимулируемого градостроительного развития, провести функциональное зонирование межселенных территорий, зафиксировать размещение объектов местного значения. Исходя из того, что градостроительное проектирование – это подготовка проектов градостроительной документации. Использование СТП РФ, частей РФ, а также СТП агломераций и СТП субъектов федерации Центрального экономического района, проанализировать опыт разработки и реализации документов территориального планирования, осуществлять методическое обеспечение градостроительного проектирования в целом по России, а также сеть межрегиональных градостроительных центров, работающих в соответствующих макрорегионах, и занимающихся подготовкой комплексной СТП соответствующих частей РФ (совместно с Федеральным градостроительным центром), СТП агломераций и регионов, расположенных в сфере их ответственности, аналитикой реализации документов территориального планирования на вверенной им территории (в т.ч. муниципального уровня). Такие межрегиональные центры могут быть созданы в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону, Самаре, Екатеринбурге, Новосибирске, Иркутске, Хабаровске. На эту систему будет возложена задача координации подготовки и реализации документов территориального планирования РФ, а также обеспечение их согласованности между собой. Таким центрам будет запрещено заниматься градостроительным проектированием на муниципальном уровне. Градостроительное проектирование, осуществляемое по заказу органов местного самоуправления, должно находиться в руках экспертного сообщества – градостроителей-проектировщиков, ведущих частную практику, и аттестуемых Госстроем с активным привлечением профессионального сообщества. Непосредственно исполнителем заказов на разработку градостроительной документации должны быть организации, находящиеся в частной собственности, обладающие в своём штате определённым числом аттестованных соответствующими структурами Правительства специалистов, и, в зависимости от наличия специалистов получающие лицензию на проектирование того или иного вида документации в том или иной группе регионов.

Существенная роль в организации градостроительного проектирования принадлежит нормативам градостроительного проектирования, для которых предполагается установить два уровня - федеральный и региональный (местные, имеющиеся сегодня, исключить). Зависимость между ними аналогична действующей сегодня зависимости между региональными и местными нормативами, т.е. норма, прописанная в федеральном нормативе, может быть улучшена в региональном. Необходимо более детально описать состав и структуру градостроительных нормативов федерального уровня. Помимо обеспеченности объектами социальной инфраструктуры возможно нормировать параметры функциональных зон, жилой застройки и т.п., т.е. целый ряд показателей, который сегодня на федеральном уровне нормируется только в обновлённой редакции СНиП 2.07.01-89*. При этом должно быть применительно к каждому показателю прописано, в каких пределах возможно его изменение в региональных нормативах. Задача разработки региональных нормативов, т.о., сводится к тому, чтобы обосновать допустимые федеральными нормативами отклонения (если это необходимо).

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, аналогично действующему кодексу с изменениями, следующими из общих изменений, вносимых в идеологию градостроительного кодекса РФ.

Территориальное планирование городских и сельских поселений и городских округов необходимо планировать исходя из основных процедур по подготовке генеральных планов применительно к разным типам муниципальных образований в соответствии с принципами, установленными градостроительным кодексом. Важное нововведение – возможность подготавливать генеральный план, совмещённый с проектом планировки территории для единовременного с генпланом установления красных линий на застроенную территорию. Также важно введение в правовое поле понятия «генеральный план населённого пункта», отличного от генерального плана поселения.

Кроме того, необходимо отметить, что требования к составу генеральных планов должны быть расширены в работах за счёт более полного описания состава материалов по обоснованию, а также введения обязательности ресурсного обоснования принимаемых решений, проведения демографического расчёта и т.п.

[1] Здесь и далее под Госстроем подразумевается федеральная структура, подобная министерству, обладающая полномочиями по формированию схем территориального планирования, оказанию методической помощи подчиненным и сопряженным структурам, имеющая в подчинении весь спектр научных проектных институтов, занимающихся разработкой норм и условий средообразования жизнедеятельности человека.