Ответственность должностных лиц за нецелевое расходование бюджетных средств

В Российской Федерации несомненно одной из актуальных тем остается нецелевое расходование бюджетных средств. Согласно данным Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" за 2015 год судами было рассмотрено 91 дело о нецелевом расходовании бюджетных средств, 47 из которых - уголовные. В последующие два года отмечается прирост подобных дел: 122 дела (из них 58 уголовных) - в 2016 году и 115 дел (из них 66 уголовных) - в 2017 году. В 2018 и 2019 годах прослеживается спад количества таких дел, рассматриваемых судами 78 дел (48 уголовных), 70 дел (39 из них уголовных) соответственно. Можно отметить, что число рассматриваемых судами дел находится на достаточно высоком уровне, а результат нецелевого расходования бюджетных средств наносит ощутимый вред общественным отношениям, обнажает существующие проблемы в области бюджетного финансирования и надзора. Кроме того, актуальность и значимость темы подчеркивается существованием противоречий между нормами, регулирующими ответственность за данное преступление.

Согласно БК РФ, бюджетные средства, направляются государством получателю бюджетных средств на реализацию государственных программ, выполнение мероприятий, согласно принципу адресности и целевого характера, закрепленного в ст. 38 БК РФ [2]. Данное положение означает, что расходование полученных бюджетных средств должно осуществляться конкретным должностным лицом в соответствии с планами, сметами, росписями и иным документами, которые стали основанием для получения бюджетных средств. Расходование должностным лицом средств на иные (не предусмотренные в таких документах) цели не допускается и ведет к привлечению его к ответственности.

На сегодняшний день ответственность за подобные преступления предусмотрена как в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (ст.15.14 КоАП РФ), так и Уголовном Кодексе РФ (ст. 285.1. УК РФ).

С целью подробного рассмотрения данного деяния, необходимым представляется рассмотрение уголовно-правовой характеристики нецелевого расходования бюджетных средств.

Объектом нецелевого расходования бюджетных средств выступают "общественные отношения, возникающие в связи с расходованием бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций" [1, с.8]. Результат противоправной деятельности становится препятствием в стратегическом развитии государства, вызывает трудности при реализации национальных проектов, что несомненно вредит обществу и народу.

Объективная сторона преступлений, совершенных по ст. 285.1. УК РФ состоит в действиях в форме расходования бюджетных средств должностным лицом на цели, не предусмотренные документами, которые выступают основанием для получения бюджетных средств. В области отечественного права не сложилось единого нормативного понимания относительно термина "нецелевое расходование бюджетных средств", указанного в ст. 285.1. УК РФ. Статья 306.4 БК РФ и ст. 15.14 КоАП содержат исключительно термин "использование", что вызывает множество разногласий среди практикующих юристов.

Поскольку объективная сторона преступления представлена действиями, важное значение имеет их четкое определение. Законодательно какие-либо конкретные действия, понимаемые как "нецелевое расходование" не регламентированы. Разъяснение по данной проблематике дает Счетная палата РФ в Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля). На основе опыта нарушений, возможно установить следующие действия:

1. расходование бюджетных средств сверх утвержденных сметных назначений;
2. несоблюдение указаний по применению кодов бюджетной классификации РФ;
3. оплата расходов за подведомственное учреждение;
4. использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
5. несанкционированное перемещение, перераспределение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации
6. использование бюджетных средств на оплату товаров (работ и услуг), не связанных с деятельностью казенного учреждения [3, с. 3].

Вместе с тем, важным в данном аспекте является определение размера суммы бюджетных средств, израсходованных по нецелевому назначению. Поскольку именно величина суммы отличает проступок от преступления. Административно-правовая ответственность наступает за совершение проступка, совершенного в виде нецелевого расходования бюджетных средств на сумму не превышающую 1 500 000 (один миллион пятьсот тысяч рублей), и влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению [4]. Уголовная ответственность предусмотрена за нецелевое расходование средств свыше 1 500 000 (один миллион пятьсот тысяч рублей) - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового[7].

Субъектом нецелевого расходования бюджетных средств выступает должностное лицо, уполномоченное принимать решения о расходовании таких средств. С целью ограничения подозреваемых, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 г. Москва "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий", дается четкое определение должностных лиц, под которыми понимаются "лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях"[6]. Важная характеристика, позволяющая отличить виновное лицо за нецелевое расходование бюджетных средств - это право выполнять не только организационно-распорядительные, но административно-хозяйственные функции. Под последними Пленум понимает полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах. Таким образом, не обладая административно-хозяйственными функциями, лицо нельзя назвать должностным и привлечь к ответственности.

Субъективная сторона нецелевого расходования бюджетных средств характеризуется только прямым умыслом [5, с. 667], т.е. виновный допускает общественную последствия своих действий (бездействия).

В результате анализа удалось выявить ряд существующих проблем, требующих неотлагательного решения.

Во-первых, существование различных терминов, в сфере нецелевого расходования бюджетных средств: "расходование" в УК РФ и "использование" в КоАП РФ и БК РФ. Возможным представляется использование лишь одного из этих терминов (если рассматривать их как синонимы). Например, использовать в УК РФ (как в БК РФ и КоАП РФ) термин "использование".

Во-вторых, существующие нормы права позволяют виновному лицу избежать сурового наказания (при нецелевом расходовании должностным лицом бюджетных средств на сумму приближенную к 1 500 000 тыс. руб. - возможно "отделаться" лишь административным наказанием, при этом принеся значительный вред общественным отношениям).

В-третьих, недостаточность профилактических мер, которые бы предотвращали подобные преступления. Необходимым видится проведение адресной работы с должностными лицами, разъяснение им конкретных действий, которые приводят к административной и уголовной ответственности. Данными полномочиями могут быть наделены надзорные органы Федерального казначейства.

Таким образом, в ходе работы над темой раскрыта ее актуальность и значимость, проанализированы теоретические основы ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, проведен уголовно-правовой анализ ст. 285.1. УК РФ, выделены существенные проблемы правовых норм, регулирующих данную тему, предложены решения некоторых проблем.