Особенности развития и современное реформирование немецкого федерализма: кооперация и конкуренция

Немецкий федерализм прошёл через долгую историю реконструкции на основе развития германской государственности. Раздробленность привела к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации и полицентризму и объединяющими факторами выступали исключительно язык и культура. Разделение Германии на отдельные государства и отношения между Германией и ее соседями всегда представляли проблему не только для самих немцев, но и для всей Европы. Исторический фактор до сих пор играет важную в роль в процессе реформирования современной немецкой федеративной системы государственного управления и проявляется в виде одной из фундаментальных основ сформированного в немецком народе менталитета и отношения к государственному управлению.

Обстоятельства развития Германии после Второй Мировой Войны со временем привели к формированию принципов модели так называемого кооперативного федерализма, который характеризовался определенным набором качеств, многие из которых до сих пор составляют федеративную форму государственного устройства ФРГ в XXI в.:

• это функциональное разделение полномочий между федеральным законодательством и администрацией земель;
• прочная роль Бундесрата в федеральном законодательном процессе;
• приверженность обеспечению консенсуса между землями, а также между землями и федерацией в отношении разработки и реализации политики, чему способствовало множество координационных комитетов;
• и относительная маргинальность немногих оставшихся исключительных полномочий, все еще находящихся в ведении земель и их ландтагов [1].

В отличие от большинства федеративных систем, германский кооперативный федерализм не задумывался как инструмент и гарант территориального разнообразия, а скорее предназначался для предоставления посредством институционального сотрудничества общих стандартов государственной политики и услуг на федеральной территории. Принципы кооперации позволили Германии достичь многих поставленных целей и защиты национальных интересов в напряжённое для страны послевоенное время. Стабилизация и финансирование немецкой инфраструктуры не были бы возможны без урегулированного распределения земельных и федеральных полномочий между всеми субъектами и достижения общего консенсуса между федеральными землями и федерацией.

Однако, хотя эта приверженность поддержанию общих стандартов формально остается в конце 1990-х годов, на практике она была подорвана реалиями после объединения Германии, с которыми столкнулась федеральная система. Интеграция пяти восточных земель после 1990 г. поставила под вопрос возможность достижения единых условий жизни в новообразованной федерации. Масштабы проблем экономической адаптации на востоке и относительно медленные темпы экономического «догоняющего» процесса означали, что перспективы обеспечения единообразия приобрели долгосрочный характер [2].

В подобных обстоятельствах в Германии сформировалась наиболее актуальная на сегодня проблема развития и столкновения идей кооперативной и набирающей популярность конкурентной моделей. В основу конкурентного федерализма входят вертикальное развитие отношений между федерацией и её федеральных субъектов и интенсивная конкуренция. В таких условиях выигрывают более развитые земли, чьи цели и приоритеты уже только могут быть удовлетворены повышенной автономией и конкуренцией с другими землями и государствами. Кооперация хоть и являлась наиболее оптимальной основой развития немецкого федерализма, сегодня она поддерживает только менее развитые восточные земли, что приводит к столкновению интересов всех федеральных субъектов Германии и стагнации в процессах развития.

Что же останавливает Германию провести успешный переход с кооперативного федерализма на конкурентный? Есть несколько особенностей современного процесса реформирования немецкого федерализма. Во-первых, до сих пор выступает крупным препятствием бюджетный кризис, сформировавшийся в стране ещё в 1960-х гг. Помимо нестабильных связей между землями бывших ФРГ и ГДР после объединения в 1990 г. серьёзным препятствием выступает государственный долг страны. На фоне общих государственных расходов, процентные платежи по государственному долгу, в особенности начиная с 2020 г., возрастают (рис.) [3].

Рис. Данные по государственному долгу к ВВП в Германии (%)

Также в следствие технологического и общественного прогресса повышаются расходы на пособия, социальное обеспечение, пенсии и заработная плата экспертам и специалистам в областях науки и образования. Так, бюджетный кризис формирует финансовый барьер, который значительно влияет на пределы возможностей Германии и её субъектов реформировать текущую форму федерализма.

Важным противоречием в процессе реформирования немецкого федерализма также выступает то, что Германия напрямую вовлечена в европейскую политическую систему. Участие страны в процессах евроинтеграции стало и до сих пор является одним из факторов повышения её авторитета и экономической мощи. При этом в результате европейской интеграции федеральные земли потеряли часть своих прав и полномочий, которые были переданы в компетенцию Европейского союза. Это напрямую противоречит личным интересам многих земель, в особенности менее развитых [4].

Однако экономическое преимущество таких высокоразвитых земель как Бавария, Баден-Вюртемберг и Северный Рейн-Вестфалия, позволяет им играть более важную роль в европейских делах. Они также выступают крупнейшими критиками текущих кооперативных структур в стране и стремятся перенаправлять все ресурсы на преследование личных приоритетов автономно. На фоне развивающихся институтов Европейского союза и процессов глобализации в мире, такой неоднородный характер развития земель наиболее вероятно окажет значительное влияние на дальнейшее развитие государства и его авторитет в европейском регионе.

Ключевой особенностью перехода с кооперационной на конкурентную модель немецкого федерализма на данный момент является нежелание федеральных земель при больших рисках финансировать полное реформирование федеративной системы Германии. Факторы бюджетного кризиса и евроинтеграции не позволяют менее развитым землям полностью сконцентрироваться на удовлетворении личных приоритетов на автономной основе. Пока не будет гарантий потенциального изменения в лучшую сторону и стабильного развития федеральных земель, переход большей части Германии на конкурентную модель будет происходить очень медленно. Многие политические деятели и представители земельных правительств часто требуют изменений в сторону конкурентного федерализма, однако в результате не готовы принять все усилия по направлению своих земель в данном направлении.

Таким образом, несмотря на важную роль основ кооперативного федерализма в формировании современного немецкого государства и текущие сложности в уходе Германии от данных принципов, конкурентный федерализм в наибольшей степени удовлетворяет современным процессам развития мира в сторону глобализации. Однако процесс реформирования должен происходить постепенно без подрыва национальных интересов Германии и в то же время удовлетворяя личные приоритеты и цели каждой федеральной земли. Это приведёт к расширению влияния земель на мировой арене, что в долгосрочной перспективе даст Германии больше возможностей разрешения финансовых и внутриполитических проблем.