Исторические аспекты правовой регламентации миграционной политики России

Современное состояние государственно-правового регулирования миграционной политики обусловлено особенностями указанного регулирования миграции на различных исторических этапах его существования.

До настоящего времени в литературе не сложилось единого мнения по поводу периодизации развития законодательства, регламентирующего миграционные процессы.

Как правило, за начало развития миграционного законодательства принято отмечать XVIII в. При этом выделяются три крупных периода в развитии: XVIII – начало XX вв., советский период (1917-1991 гг.) и современный период (с 1992 г.) [26]. Следует отметить, что советский период также подразделяется на несколько этапов.

Можно встретить разделение на дореволюционный, советский и постсоветский периоды [27].

Надо сказать, что еще в период Древнерусского государства миграционные процессы проходили достаточно активно, что способствовало появлению первых документов, затрагивающих вопросы регулирования миграционных процессов. Таковыми договорами стали русско-византийские договоры X века.

С приходом к власти Ивана IV связан переход от княжеского к царскому правлению в России, что, в свою очередь, затронуло и вопросы миграционной политики. Приоритет стал отдаваться внешнему расширению территории за счет присоединения соседних земель, что отличалось от прежней политики, связанной преимущественно с решением внутренних территориальных вопросов.

Основным направлением миграционной политики стал Восток. Следует отметить, что в тот период решались также вопросы, связанные с иммиграцией, так как нарастал поток приезжающих в Россию иностранцев.

Значительную роль в регулировании миграционных процессов в России сыграла политика Петра Великого. Основную массу приезжающих в то время в Россию иностранцев составляли специалисты в разных областях и ученые, в первую очередь это связанно с военной сферой.

Прорывом в вопросе свободного допуска иностранцев на территорию Российского государства явился Манифест царя от 16 апреля 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания». Издание указанного Манифеста дало мощный толчок в развитии российского законодательства, регламентировавшего порядок въезда и выезда иностранцев [28].

С 1718 г. вопросы, касающиеся приезда послов и иных иностранцев, были отнесены к созданной Коллегии иностранных дел.

Определенная роль принадлежала также Петербургской полицейской канцелярии. Указом от 31 августа 1719 г. в Канцелярии полицейских дел постановлялось записывать иностранцев, приезжавших в Петербург из других государств, и после допроса материалы отправлять в коллегии: в Адмиралтейскую коллегию – на тех, кто приезжал на службу во флоте, в Военную – на поступавших в армию.

Осуществление контроля и надзора за передвижением иностранцев, выдача разрешений на въезд в Российскую империю и выезд из нее, а также карательные функции в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения предписываемых правил возлагались на полицейские органы.

Дальнейшим серьезным шагом в развитии миграционного законодательства стало принятие 23 июля 1763 г. Высочайшего манифеста императрицы «О дозволении всем иностранцам, в Россию приезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах». Реализация положения данного манифеста была возложена на Канцелярию опекунства иностранных.

Правление Екатерины II было связано с реализацией программы поселения иностранцев в России, что привело к переезду более 30 тыс. переселенцев. В тот же период паспорт от правительства соответствующего государства стал необходимым условием пропуска через российскую границу.

Следует отметить, что при этом центральный контроль за перемещением иностранных подданных по России не ослаб, поскольку губернские правления предоставляли Коллегии иностранных дел информацию обо всех лицах, прибывших в Россию или покинувших ее в пределах своей губернии.

В 1782 и 1785 гг. были приняты важнейшие акты в сфере миграционной политики – Устав Благочиния и Жалованная грамота городам.

Согласно ст. 121 Устава, «Частный пристав бдение имеет об иногородных и иностранных в его части живущих или присталых чем питаются или промышляют, и буде закону противное за кем из них усмотрит, то о том не мешкав уведомит городничего и поступать по его приказанию».

В соответствии со ст. 157 «Квартальный надзиратель должен ведать о всех в квартале его ведомства живущих людях, чего ради хозяев домов или их поверенные обязаны всегда давать знать квартальному надзирателю о всех к ним на житье приезжающих или приходящих, отъезжающих или отходящих» [29].

В свою очередь, Жалованная грамота регламентировала порядок выезда иностранцев из российских городов, а также порядок проживания иностранцев, состоявших на государственной службе.

Надо отметить, что XVIII в. характеризовался относительно свободным положением иностранцев в России, что способствовало увеличению числа прошений о въезде в Россию.

Иначе обстояла ситуация в период правления Павла I, когда ряд прав иностранцев был ограничен. В частности, в случае подозрения в шпионаже иностранцы и их семьи подвергались высылке и аресту.

Таким образом, несмотря на отсутствие кодифицированного акта, посвященного правовому положению иностранцев, в период с XVI по XVIII вв. были урегулированы основные вопросы, касающиеся правового положения иностранцев, сформулированы основные положения о порядке их въезда, выезда, подсудности.

Начало XIX в. характеризовалось введением квот ежегодного приема иностранцев. Эффективно осуществлялось в царский период государственное управление и внутренней миграцией.

Манифестом от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле и других сферах деятельности. Они существовали до 1860 г., когда Александр II своим Указом от 7 июня 1860 г. предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные [30].

К началу XX в. законодательство, касающееся регулирования миграции, оставалось разрозненным и отсутствовал единый нормативный акт, определяющий правовое положение иностранцев. Характерной чертой законодательства было необоснованное ограничение прав иностранцев в одних сферах и в то же время необоснованное уравнивание с правами российских граждан, в других.

Период Первой мировой войны характеризовался принятием ряда актов чрезвычайного законодательства. В частности, был издан Указ от 28 июня 1914 г. «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года». 17 сентября 1924 г. были утверждены тезисы «О ближайших задачах советской власти в области колонизации и переселения».

В советском законодательстве, регламентировавшем миграционные процессы, можно выделить четыре этапа его развития:

• с октября 1917 г. по декабрь 1922 г.;
• декабрь 1922 г. – до принятия Конституции СССР 1936 г.;
• с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.;
• с принятия Конституции СССР 1977 г.

Первый, хоть и короткий по своей продолжительности период характеризовался принятием большого количества нормативных актов, касающихся мигрантов: Декрета ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрета СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и других.

К тому же наметилась тенденция уравнивания прав российских граждан и иностранцев. В частности, Конституция 1918 г. наделила иностранцев политическими правами. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризовалось принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих в России.

Одним из наиболее значительных событий второго периода стало принятие Положения о союзном гражданстве 1924 г., которое основанием признания гражданства считало факт присутствия лица на территории Союза, при недоказанности наличия у него иностранного гражданства (ст. 3).

Третий этап характеризовался кодификацией правовых норм, имеющих отношение к иностранным гражданам. Однако следует отметить, что единого акта, регулирующего правовой статус иностранцев, так и не было принято.

Конституция 1977 г. содержала отдельную главу, посвященную иностранцам и лицам без гражданства.

24 июня 1981 г. был принят Закон № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Данный закон закреплял основные права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд в СССР и выезд из него.

Распад Союза и появление на политической карте мира независимых государств предопределили необходимость изменения и совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации.

Одними из первых нормативных актов того периода были Законы РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РФ», от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» и от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».

В декабре 1993 г. был принят Указ Президента РФ № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля», которым были определены задачи ФМС России:

• контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет;
• осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;
• рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища [31].

В дальнейшем был принят еще ряд нормативных актов: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020, которым было утверждено Положение об иммиграционном контроле, а также Указ Президента РФ № 2146, которым утверждено Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Следующим этапом развития миграционного законодательства стала вторая половина 90-х гг. ХХ в. Одной из основных задач того периода стало формирование миграционного законодательства, отвечающее современным реалиям и соответствующее международной практике.

В 1996 г. вступил в силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в РФ», во исполнение которого был принят ряд подзаконных актов.

Следующим ключевым этапом стало принятие в 2002 г. Федеральных законов от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» и от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Именно они стали определять правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

В 2005 г. был проведен эксперимент в области миграционной политики, связанный с проведением миграционной амнистии для незаконно находящихся на территории РФ иностранцев и лиц без гражданства.

В 2006 г. на смену миграционной амнистии пришел миграционный учет. Задача его осуществления возлагалась на Федеральную миграционную службу и ее территориальные органы [32].

Надо отметить, что два десятилетия после распада СССР Россия не имела четкой миграционной политики. Практически любое исследование, так или иначе связанное с миграционной проблематикой, указывало на данное обстоятельство. Несмотря на то, что принимались отдельные документы, которые можно было отнести к концептуальным основам миграционной политики, единый документ, касающийся концепции миграционной политики, появился лишь в 2012 г. (Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289).

Последние политические события в мире позволяют говорить о том, что проблема регулирования миграционных процессов, в том числе незаконной миграции становится одной из наиболее актуальных в государстве. При разработке стратегии дальнейшего развития миграционной политики необходимо учитывать, как исторический опыт, так и экономические и геополитические изменения, происходящие в мире.

В настоящее время разработана Концепция государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы. В свою очередь, для ее реализации было принято Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2019 № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы».

Таким образом, можно выделить три крупных периода в развитии законодательства, регулировавшего миграционную политику России: XVIII – начало XX вв., советский период (1917-1991 гг.) и современный период (с 1992 г. по настоящее время). При этом советский период также подразделяется на несколько этапов.

Предпосылками для регулирования миграционных процессов на всех отрезках развития государства послужили различные мотивы − политические, экономические, религиозные и военные, в совокупности, определявшие новый уровень развития социального устройства, которое уделяло много внимания безопасности населения и охране границ страны.

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. – 1993. – 25 декабря. – Текст: непосредственный.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954. – Текст: непосредственный.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – №1 (часть I). – Ст. 1. – Текст: непосредственный.
4. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 34. – Ст. 4029. – Текст: непосредственный.
5. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3032. – Текст: непосредственный.
6. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 30. – Ст. 3285. – Текст: непосредственный.
7. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 900. – Текст: непосредственный.
8. О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 38. – Ст. 5074. – Текст: непосредственный.
9. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 20. – Ст. 2817. – Текст: непосредственный.
10. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы: Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 45. – Ст. 6917. – Текст: непосредственный.
11. Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года: Указ Президента РФ от 29 мая 2020 г. № 344 // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 22. – Ст. 3475. – Текст: непосредственный.
12. О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 5. – Ст. 653. – Текст: непосредственный.
13. Вопросы деятельности Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 13.12.2019 № 940 – Текст: электронный // URL: https://base.garant.ru/74290572/ (дата обращения: 10.05.2022).
14. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, форм заявления иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства, заявления о снятии иностранного гражданина или лица без гражданства с регистрации по месту жительства, уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, отметок о регистрации (снятии с регистрации) иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, отметок о подтверждении выполнения принимающей стороной и иностранным гражданином или лицом без гражданства действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания, проставляемых, в том числе, многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг: Приказ МВД России от 10 декабря 2020 г. № 856 – Текст: электронный // URL: www.pravo.gov.ru (номер опубликования 0001202102120038, дата опубликования12.02.2021, дата обращения: 10.05.2022).
15. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: принята 13 дек. 1985 г. Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН //Действующее международное право. – М., 1996. – Т. 1. – С. 255-259. – Текст: непосредственный.
16. Европейская социальная хартия (пересмотренная): принята в г. Страсбурге 3 мая 1996 г. // Бюллетень международных договоров. – 2010. – № 4. – С. 17-67. – Текст: непосредственный.
17. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2005. – № 6. – Текст: непосредственный.
18. О судебной практике по делам о незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации и преступлениях, связанных с незаконной миграцией: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2020 № 18 // Российская газета. – 2020. – № 156. – Текст: непосредственный.
19. Агапов, А.Б. Административное право в 2 т. Том 2. Публичные процедуры. Учебник / А.Б. Агапов. – М.: Издательство Юрайт, 2021. – 429 c. – Текст: непосредственный.
20. Административное право России: учебник и практикум для вузов / А.И. Стахов [и др.]; под ред. А.И. Стахова, П.И. Кононова. – М.: Издательство Юрайт, 2020. – 484 с. – Текст: непосредственный.
21. Административное право: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / под общ.ред. А.В. Зубача. – М.: Издательство Юрайт, 2019. – 530 с. – Текст: непосредственный.
22. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов – М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2019. – 566 с. – Текст: непосредственный.
23. Миграционное право России: учебник для вузов / А.Н. Жеребцов, Е.А. Малышев; под общ. ред. А.Н. Жеребцова. – М.: Издательство Юрайт, 2020. – 437 с. – Текст: непосредственный.
24. Ожегов, С.И., Шведова, Н.Ю. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М.: ИТИ Технологии, 2015. – 944 с. – Текст: непосредственный.
25. Ушаков, Д.Н. Толковый словарь современного русского языка / Д.Н. Ушаков. – М.: Аделант, 2013. – 800 с. – Текст: непосредственный.
26. Томаева, Д.М. Миграционная политика в России: история и современность / Д.М. Томаева // Теоретические и практические аспекты развития науки и образования: материалы междунар. научно-практ. конф. – Нефтекамск, 2018. – С. 197.
27. Валиева, А.Р. Историко-правовой анализ регулирования миграционных процессов в России / А.Р. Валиева // Современные научные исследования и инновации. – 2019. – № 5 – URL: https://web.snauka.ru/issues/2019/05/89219. – Текст: электронный.
28. Фумм, А.М. Административно-правовой статус иностранцев в России XVIII в. / А.М. Фумм // История государства и права. – 2019. – № 3. – С. 54.
29. Рощин, Ю.В. История развития государственного регулирования миграционных процессов в России / Ю.В. Рощин // Миграционное право. – 2017. – № 3. – С. 34.
30. Чернышев, К.И. Генезис миграционного законодательства в России / К.И. Чернышев // Наука. Общество. Государство. – 2018. – № 4 (24). – С. 63.
31. Шипицина, Т.Ю. Исторические аспекты формирования миграционной политики в Российской Федерации / Т.Ю. Шипицина // Социально-гуманитарные знания. – 2017. – № 2. – С. 122.
32. Катаева, О.В., Полякова, Н.В. Генезис миграционной политики Российской Федерации: административно-правовой аспект / О.В. Катаева, Н.В. Полякова // Вестник Воронежского института МВД России. – 2021. – № 2. – С. 272.