Перспективы введения права застройки в гражданское законодательство Российской Федерации

Общепризнанным фактом является колоссальная роль в жизнедеятельности и развитии человеческого общества такого ресурса как земля. Вопросы, связанные с распределением и использованием земельных ресурсов, правовым регулированием связанных с этим правоотношений, всегда имели особое социальное значение и в настоящее время также требуют пристального внимания со стороны законодателей и правоприменителей. Подтверждением значимости данной сферы общественных отношений является, в том числе, ст. 9 Конституции Российской Федерации, которая неслучайно содержит положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов России. Тем не менее современное использование земельного потенциала РФ вызывает сомнения с точки зрения своей рентабельности.

С названной проблемой тесно связан вопрос жилищного строительства. Наличие эффективных механизмов обеспечения жилищных потребностей населения можно назвать одним из важных критериев развитого правопорядка. На сегодняшний день в законодательстве многих государств закреплены более или менее разветвлённые системы вещных прав, предоставляющих гражданам достаточно обширные возможности выбора законных оснований владения и пользования жильём. Как уже отмечалось выше, возможность решения жилищных проблем напрямую связана с общим состоянием регулирования земельных правоотношений. В отечественном гражданском законодательстве регулирование вещных прав на землю в настоящее время рассматривается как один из проблемных вопросов, требующих разрешения. В частности, рядом исследователей отмечается несоответствие существующих ныне вещных прав на землю экономическим потребностям общества и государства и в этой связи предлагается расширение перечня указанных прав. Ведь, как справедливо отмечал И.А. Покровский в своём труде «Основные проблемы гражданского права», «одним правом собственности мог бы удовлетворяться только разве самый примитивный экономический быт».

В числе ограниченных вещных прав, введение которых в систему регулирования земельных правоотношений предлагается в доктрине и ряде законодательных инициатив, называется право застройки, в настоящее время существующее в законодательстве ряда стран романо-германской правовой системы, а также на постсоветском пространстве. Анализу указанного вещного права и посвящено данное исследование.

Ограниченные вещные права на землю в РФ: современное состояние, предлагаемые нововведения

Вплоть до относительно недавнего времени право застройки практически не обсуждалось ни в доктрине, ни тем более на законодательном уровне. Новый всплеск интереса к данному институту вещного права произошёл в рамках реформы гражданского законодательства. Именно обновление норм вещного права и, в частности, образование новой системы ограниченных вещных прав, стала наиболее обсуждаемой составляющей данной реформы в научной и практической среде.

Первоначально идея по введению в гражданское законодательство права застройки как ограниченного вещного права была сформулирована в Концепции развития гражданского законодательства РФ (далее – Концепция), разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» и одобренной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года. Существенной частью предлагаемых в данной Концепции изменений гражданского законодательства являлось расширение перечня вещных прав, в который предлагалось включить, наряду с такими ограниченными вещными правами как эмфитевзис, узуфрукт, право приобретения чужой недвижимой вещи, право вещных выдач, в том числе и право застройки земельного участка (суперфиций). По мнению авторов Концепции, существующая система ограниченных вещных прав не отвечает текущим интересам современной российской экономики [26, c. 155], что представляется вполне справедливым. Содержание права застройки определялось п. 6.3 данной Концепции как «владение и пользование земельным участком, а также находящимися (возведенными) на земельном участке зданиями и сооружениями» [27, c. 155]. В качестве основных характеристик данного ограниченного вещного права назывались срочность (от 50 до 199 лет), отчуждаемость (возможность перехода в порядке универсального и сингулярного правопреемства) и платность.

На основе Концепции был разработан Проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесённый в Государственную Думу 3 апреля 2012. Данным Законопроектом были предусмотрены масштабные изменения правового регулирования вещных отношений, цель которых заключалась в создании «логически непротиворечивой и стройной системы норм, посвящённых вещным правам, начиная с элементарных понятий и заканчивая специальными узкими конструкциями, рассчитанными на самые узкие сферы жизни» [25, c. 7]. В дальнейшем в Государственную Думу был внесён ряд проектов ФЗ, посвящённых изменениям отдельных частей ГК РФ. Из них нас в данном случае интересует проект Федерального закона № 47538-6/5 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Законопроект). В дальнейшем, в целях удобства, мы будем условно именовать их прежним и новым вариантами законопроекта.

Говоря о предлагаемых в Законопроекте ограниченных вещных правах, нельзя не отметить, что возможность возведения зданий и сооружений на чужом земельном участке как самостоятельное правомочие не предусматривается ни одним из них, кроме права застройки. Не является исключением и право постоянного землевладения (эмфитевзис), обладатель которого может осуществлять строительство на обременённом земельном участке только при условии предоставления ему права застройки (абз. 2 п. 2 ст. 299.1 Законопроекта).

Праву застройки в Законопроекте посвящена гл. 20.1 (ст. 300-300.7). Согласно Пояснительной записке к Законопроекту, необходимость введения права застройки состоит в том, чтобы «охватить максимально широкий круг случаев, в которых одно лицо имеет экономическую потребность в пользовании имуществом другого лица» [42]. Столь краткую формулировку вряд ли можно признать надлежащим обоснованием концептуальной необходимости введения рассматриваемого вещного права в отечественное законодательство. Поэтому представляют интерес некоторые доктринальные позиции по данному вопросу, ответ на который важен в первую очередь с практической точки зрения.

Прежде всего, необходимо признать, что существующая в настоящее время система ограниченных вещных прав на землю подвергается критике большим количеством учёных-цивилистов. Действующее отечественное гражданское законодательство закрепляет следующий перечень ограниченных вещных прав на земельные участки: право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). При этом сервитут, согласно положениям ст. 274 ГК, не даёт лицу, в пользу которого он установлен, возможности осуществлять на обременённом сервитутом земельном участке. Что касается двух остальных титулов, то отдельные правомочия по возведению зданий и сооружений на чужом земельном участке с приобретением на них права собственности предусмотрены п. 2 с. 266 и п. 2 ст. 269 ГК для лиц, владеющих земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования соответственно. При этом, согласно абз. 1 п. 2 ст. 271 ГК, при отчуждении недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, приобретатель получает и право пользования землёй на тех же условиях, что и прежний собственник недвижимости. В доктрине это иногда называется «скрытым правом застройки» [28, c. 113].

Однако после введения в действие Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения впервые больше не предоставляются, а предоставление государственных или муниципальных земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования возможно только в прямо установленных ЗК РФ случаях либо в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица. Одновременно законодатель также ввёл нормы, закрепляющие необходимость переоформления возникших ранее прав на земельные участки. Такое положение вещей вряд ли можно признать удовлетворительным, поскольку обеспечение существующих экономических потребностей невозможно без развитой системы ограниченных вещных прав, о чём наглядно свидетельствует исторический опыт всех развитых правопорядков, что уже было проиллюстрировано в предыдущих разделах настоящего исследования.

Право собственника земельного участка разрешать строительство на своём участке другим лицам легально закреплено в п. 1 ст. 263 ГК РФ. Однако вопросы о собственнике построенного здания и регулировании отношений субъектов, осуществляющих строительство, с собственником земельного участка остаются нерешёнными. Введение права застройки может рассматриваться как восполнение этого, бесспорно, существенного пробела.

Предпосылки введения права застройки в гражданское законодательство РФ

Существующая система ограниченных вещных прав на земельные участки во многом несовершенна, что было проиллюстрировано нами в предыдущем параграфе. Как справедливо отмечает, в частности, один из сторонников введения в России права застройки Р.С. Бевзенко, в современных условиях возведение здания или сооружения лицом, не имеющим права собственности на земельный участок, фактически возможно только на основании договора аренды [4, c. 53]. Арендным отношениям на сегодняшний день посвящена гл. 34 второй части ГК РФ. Правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков, находящихся в публичной собственности, специально урегулированы главой V.1 ЗК РФ. В доктрине выработан термин «строительная аренда», которым обозначается арендный договор, по которому земельный участок предоставляется арендатору для осуществления строительства на данном участке. Аренда как правовое основание застройки чужого земельного участка в доктрине также подвергается критике, которая в основном сводится к отсутствию предоставления существенных гарантий сохранения прав застройщика в течение длительного срока [2, с. 93]. Именно на противопоставлении права застройки и «строительной аренды» главным образом строятся на сегодняшний день цивилистические исследования, посвящённые необходимости введения права застройки в российское гражданское законодательство, в связи с чем представляется крайне важным подробнее разобрать особенности данной договорной конструкции. Рассмотрим основные доводы критиков права аренды как основания строительства индивидуального жилого дома.

Ещё в дореволюцинных работах, например, М.И. Митилино, встречаются выводы о том, что «аренда порождает лишь краткосрочное обязательственное право и, как таковое, независимо от степени совершенства того либо иного положительного арендного права, дает арендатору защиту, плохо гарантирующую его интересы против произвола собственника... с другой стороны, аренда не дает строителю возможности пользоваться необходимым для него ипотечным кредитом под возведенные им на арендованной земле строения» [28, с. 2]. Представляется, что и на сегодняшний день такой подход вполне справедлив, поскольку на практике стороны договора аренды зачастую находятся в неравных условиях, особенно когда на стороне арендодателя-собственника земельного участка выступает орган публичной власти, в силу своего положения обладающий большей «сделочной силой» и диктующий условия договора фактически более слабой стороне – арендатору, оказывающемуся в невыгодном для себя положении [27, с. 187].

К числу недостатков т.н. «строительной аренды» также следует отнести сложную и во многом противоречивую процедуру её осуществления. Главным образом это касается того обстоятельства, что на практике застройщик вынужден дважды оформлять свои права на землю: сначала он заключает с собственником земельного участка договор аренды для целей строительства (как правило, на срок до 5 лет), возводит строение, регистрирует право собственности на него, а затем заключает договор аренды для целей эксплуатации данного строения. При этом законодательством не предусмотрен минимальный срок аренды, что также весьма негативно сказывается на правовом положении и защищённости застройщика. Весьма неоднозначно также оценивается вопрос о правовом регулировании указанных правоотношений. С одной стороны, ввиду отсутствия специальных гражданско-правовых норм о строительной аренде, к ней предлагается применять общие положения гл. 34 ГК РФ. С другой стороны, к строительной аренде явно неприменимы, например, нормы о праве арендодателя на одностороннее изменение арендной платы или односторонний отказ от договора, о праве арендодателя на отказ арендатору в передаче арендных прав в залог и т.д. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой доступа застройщика к кредитованию, что в нынешней российской действительности приводит к ситуации, когда застройщик оказывается вынужден обращаться за финансированием к гражданам-«дольщикам». Не до конца разрешённым остаётся вопрос о соотношении норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства, относящихся к строительной аренде.

Существующий механизм регулирования строительной аренды иногда рассматривается как специфический способ передачи публичных земельных участков в частную собственность, отличающийся от процедуры приватизации многоэтапным характером. Данный процесс включает следующие стадии: «а) предоставление права аренды для строительства дома по результатам аукциона; б) действие договора аренды в течение срока строительства, главное назначение которого сводится к обязанности арендатора-застройщика надлежаще исполнить обязательства по выплате арендной платы; в) переход права собственности на государственный и муниципальный земельный участок в частную собственность домовладельцев по окончании строительства с момента регистрации права собственности первого лица на помещение в многоквартирном доме» [11, с. 76]. При этом, по общему правилу, по окончании строительства не происходит автоматической трансформации строительной аренды в право собственности, но у граждан и юридических лиц возникает исключительное право выкупа земельного участка по кадастровой стоимости. Исключение предусмотрено только для случаев строительства многоквартирного дома, а именно ч. 1 ст. 16 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) закрепляют правило о бесплатном поступлении в собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка, на котором расположен данный дом.

Стоит согласиться с высказываемым в доктрине мнением, что такая процедура выгодна главным образом представителям крупного бизнеса, обладающим обширными ресурсами и способным вследствие этого предложить наиболее выгодные цены на аукционе. При этом в проигрышном положении оказываются как представители малого и среднего строительного бизнеса, фактически не имеющие доступа к аренде земельных участков, так и публично-правовые образования, в результате внесения арендатором-застройщиком арендной платы за относительно небольшой срок строительства объекта получающие меньше денежных средств по сравнению с продажей земельного участка по рыночной или кадастровой стоимости. Для приобретателей квартир данные условия также невыгодны, поскольку подобная строительная аренда практически не влияет на процесс удешевления жилья. Таким образом, можно прийти к выводу об общей неэффективности аренды как правового средства для освоения земельных участков. Данная конструкция «не только не даёт устойчивости в использовании земельного участка ввиду отсутствия чёткой уверенности в обладании земельным участком как своим, но и не порождает заинтересованности в его получении из-за неопределённости процедуры такого получения» [44, с. 83].

Помимо этого, аренда справедливо критикуются из-за крайне незначительных сроков предоставления публичных земельных участков для строительства, предусмотренных п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ – от трёх до десяти лет по общему правилу, двадцать лет – для индивидуального жилищного строительства. Из данных правил существовало исключение, предусмотренное п. 3 ст. 8 Федерального закона от 14.03.2022 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому до 1 марта 2023 года у арендатора была возможность потребовать от арендодателя заключения дополнительного соглашения к договору аренды такого земельного участка, предусматривающего увеличение срока действия данного договора аренды при наличии следующих условий: «1) на дату обращения арендатора с указанным требованием срок действия договора аренды земельного участка не истек либо арендодателем не заявлено в суд требование о расторжении данного договора аренды; 2) на дату обращения арендатора с указанным требованием у уполномоченного органа отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустранённых нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка» [33]. При этом продление срока договора в такой ситуации было возможно не более чем на 3 года.

В данном контексте заслуживает отдельного рассмотрения такой специфический вид аренды, как «аренда под строением», урегулированная ст. 39.20 ЗК РФ. Согласно положениям п. 1 данной статьи, «право на приобретение государственных и муниципальных земельных участков в аренду имеют лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках». Как неоднократно отмечал в своих работах по данной тематике Р.С. Бевзенко, данный вид аренды представляет собой «недоразвитое вещное право, близкое к праву застройки, но очень дурно урегулированное нормами Земельного кодекса» [3]. Обосновывает свою позицию автор тем, что арендатор по данному договору наделяется правом исключительного господства, поскольку никто не может претендовать на земельный участок, пока на нём находятся здания арендатора, а ограничения правомочий арендатора фактически не отличаются от ограничений, применяемых к собственнику (например, градостроительные нормы). В контексте сравнения данной разновидности аренды с правом застройки возникает вопрос о наличии у арендатора возможности сносить имеющиеся на участке здания и возводить новые. Вышеупомянутый Р.С. Бевзенко отмечает странную позицию, существующую в судебной практике на этот счёт, которая сводится к следующему: если арендатор получил земельный участок в аренду по ст. 39.20 ЗК РФ, арендодатель и арендатор не вправе изменять вид разрешенного использования участка с эксплуатации существующей недвижимости на строительство новой недвижимости. Такой подход, безусловно, крайне невыгоден для застройщиков и порождает проблемы для развития строительного бизнеса.

В целом можно прийти к заключению, что сложившаяся в настоящее время земельная ситуация в Российской Федерации имеет некоторое сходство с положением, имевшим место в Римском государстве, европейских странах начала XX века и отчасти в Российской империи в тот же период. Важнейшей предпосылкой введения права застройки в гражданский оборот во всех случаях выступает проблема низкой обеспеченности жильём граждан при невысоких темпах строительства. По уже обозначенным выше причинам остро стоит проблема отсутствия у частных лиц экономической возможности приобретения земельных участков. С этим неразрывно связана такая немаловажной проблема, как очень значительное преобладание доли земельных участков, находящихся в публичной собственности. Согласно данным официальной статистики, на долю государства приходится 92,2% от всех земельных участков в РФ, что составляет 1 579 514,5 тысячи га [49]. Существующие договорные конструкции в данной области имеют вполне очевидные изъяны, в первую очередь чисто практического характера. Какие же доводы приводят те учёные-цивилисты, которые выступают за введение в гражданское законодательство права застройки и в чём они видят его основные преимущества?

Прежде всего, в противопоставление аренде некоторые исследователи отмечают, что введение права застройки может поспособствовать смещению акцентов правового регулирования рассматриваемых правоотношений в сторону защиты интересов среднего класса и малого и среднего бизнеса России. Допущение возможности поступления земельного участка по окончании действия права застройки в собственность застройщика также может способствовать приватизации земельных участков и деконцентрации большей части земель в руках государства [40, с. 36]. По мнению К.И. Скловского, введение права застройки может способствовать пресечению коррупционных злоупотреблений в сфере оборота городских земель, а также решению проблем разделения земельного участка и строения, изменению правил о построенной на арендованной земле недвижимости [47, с. 13]. И.А. Емелькина также высоко оценивает достоинства суперфиция как инструмента для разрешения существующих проблем в сфере землепользования, в частности отмечая, что «предоставление участка под застройку без внесения первоначального взноса повлечёт доступность земельных участков среднему классу и, соответственно, удешевление себестоимости строительства жилого дома; оборотоспособность права застройки позволит стать инструментом для вложения денег с целью последующего отчуждения; ипотека права застройки позволит создать конкуренцию на рынке земли и, как следствие, приведёт к уменьшению ипотечных кредитов» [11, c. 77]. К числу сторонников введения права застройки в современное российское законодательство относится также Л.В. Щенникова, обосновывающая свою позицию в первую очередь богатым историческим опытом как России, так и западных государств с развитыми правовыми системами [48, с. 85].

Отдельными исследователями сегодня высказывается интересная идея о «возрождении института суперфиция в рамках прецедентного права» [2, с. 93]. В качестве примера приводится весьма резонансное Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 2008 г. № 5537/08. Рассмотрим кратко фабулу дела.

Администрация г. Ставрополя обратилась в арбитражный суд с иском к УФРС и общественной организации «Всероссийское общество автомобилистов» о признании недействительной гос. регистрации права собственности организации на нежилое здание охранного пункта и обязании УФРС исключить из ЕГРН соответствующую запись. В обоснование требований истец ссылался на самовольный характер постройки.

Суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал, основываясь на том, что общественная организация правомерно осуществила строительство здания на арендуемом земельном участке в соответствии с его функциональным назначением и градостроительным регламентом. Суд апелляционной инстанции в своём постановлении, оставленном без изменения судом кассационной инстанции, отменил вышеуказанное решение и удовлетворил иск. Мотивировка судов заключалась в следующем: возведённые организацией на арендованном участке строения могли существовать на участке только в течение срока, на который арендатору разрешалось осуществления его предпринимательской деятельности с использованием муниципальной земли. С истечением срока аренды арендатор обязан бы убрать временный по своему положению спорный объект. Таким образом, хотя довод о самовольной постройке и являлся несостоятельным, требование истца обоснованно, т.к. на момент истечения срока арендного договора на земельном участке отсутствовали объекты недвижимости, принадлежащие арендатору на праве собственности. Государственная регистрация права собственности арендатора, влекущая у него возникновение преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок и права преимущественной приватизации земли, не соответствовала назначению земельного участка.

Президиум ВАС оставил обжалуемые судебные акты без изменения, указав, в частности на следующие обстоятельства: 1) земельный участок был предоставлен организации постановлением главы города под платную автостоянку, при этом на организацию возлагалась обязанность по разработке проекта реконструкции сооружения для охраны и ограждения автостоянки и их согласованию; 2) во исполнение данного постановления администрация заключила с организацией договор аренды земельного участка для размещения платной автостоянки сроком на 5 лет; 3) данное постановление принималось с целью создания нормальных условий для осуществления организацией предпринимательской деятельности по использованию платной автостоянки и не могло повлечь возникновения у организации права собственности на сооружение, возведённое с целью обеспечения использования земельного участка согласно его целевому назначению [38].

Профессор О.Ю. Скворцов, комментируя данное постановление, приходит к справедливому заключению, что «суд рассматриваем строение как принадлежность главной вещи – автостоянки …разрешение казуса произошло по модели суперфиция – всё, что построено на земельном участке, принадлежит собственнику этого земельного участка» [46, с. 132]. Данная правовая позиция ВАС, по мнению автора, соответствует в большей степени здравому смыслу, чем букве закона.

Стоит сказать, что схожей логики суды придерживались и ранее. Так, рассмотрим Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13 марта 2008 г. № Ф08-853/08. ООО (далее – истец) обратилось в арбитражный суд с иском к городской администрации (далее – ответчик) о признании права собственности на здание магазина, возведённое на земельном участке, предоставленном истцу по договору социального и делового партнёрства под проведение проектно-изыскательских работ. При этом истец не отрицал, что здание является самовольной постройкой. В первой, апелляционной и кассационной инстанциях в удовлетворении иска было отказано. Мотивировка решений судов сводилась, главным образом, к следующему: 1) отсутствие доказательств отведения истцу ответчиком земельного участка в установленном порядке для строительства объекта недвижимости; 2) решение о предварительном согласовании места размещения объекта является промежуточным этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства; 3) пользование участком осуществляется истцом без надлежащего оформления прав на него.

Подобные казусы встречаются и в более ранней судебной практике. В качестве примера рассмотрим Постановление ФАС Московского округа от 14 апреля 2004 г. № КГ-А41/329-04. Фабула дела заключается в следующем: ЗАО (далее – истец) обратилось в суд с иском к ООО (далее ‑ ответчик) и Московскому областному комитету по земельным ресурсам и землеустройству (третье лицо без самостоятельных требований, далее – комитет) об обязании ответчика освободить принадлежащие истцу на праве собственности земельные участки от незаконченных строительством объектов недвижимости и привести земельные участки в первоначальное состояние. Суд первой инстанции удовлетворил иск и обязал ответчика произвести снос самовольно построенных строений. Одним из основных аргументов суда, помимо нарушения требований земельного и природоохранного законодательства, было также указание на отсутствие соответствующего разрешения истца и истечение срока действия договоров аренды земельных участков. Данное решение устояло в кассации, кассационная жалоба ООО была оставлена без удовлетворения.

Как мы видим, в российской цивилистике наблюдается некоторое единообразие в оценке текущей ситуации с правовым регулированием вещных прав на землю, а именно преобладание критического подхода. В этой связи инициатива по расширению перечня ограниченных вещных прав была встречена весьма положительно. Тем более, как было проиллюстрировано выше, некоторые предпосылки к этому имеются как в действующем гражданском законодательстве, так и в судебной практике. Однако как известно, решающее значение всегда имеет реализация той или иной идеи. Как показывает практика отечественной законотворческой деятельности, зачастую воплощение того или иного проекта существенно расходится с тем, что предлагалось и оценивалось изначально. В целом соглашаясь с выражаемым в доктрине одобрением введения права застройки, для лучшего обоснования данной позиции представляется необходимым более подробно рассмотреть содержание предлагаемых в Законопроекте нововведений, касающихся права застройки и на основании этого выделить его существенные характеристики, соотнести с имеющимися на сегодняшний день в зарубежном праве аналогами и с отечественным опытом в данной сфере.

Право застройки в проекте изменений в Гражданский кодекс РФ: понятие, сущность, характерные черты

Определение права застройки сформулировано в п. 1 ст. 300 Законопроекта следующим образом: «правом застройки является право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации» [32]. Данное определение повторяет вышеназванные положения Концепции, касающиеся содержания права застройки. При сравнении с зарубежными подходами к определению права застройки нельзя не отметить некоторое сходство данного положения с соответствующей дефиницией в итальянском законодательстве (в части указания на цель возведения и эксплуатации строения).

Данное определение нельзя признать в полной мере отражающим основные характеристики права застройки. Представляется целесообразным дополнить определение указанием на вещный и ограниченный характер указанного права. Вещный характер права застройки проявляется в наличии объекта вещного права, каковым является земельный участок; господства лица над вещью, т.к. застройщик наделяется достаточно широкими правомочиями по владению и пользованию чужим земельным участком. Праву застройки свойственны также такие признаки вещного права, как абсолютный характер защиты, непосредственное отношение к вещи, свойство следования, публичный характер, исключительность, право преимущества, закрепление законом его видов и содержания [13, с. 415]. Ограниченный характер вещного права застройки проявляется в том, что данное право принадлежит лицу-несобственнику земельного участка, при этом собственник земельного участка сохраняет право распоряжения земельным участком, в отношении которого установлено право застройки. Пользование земельным участком, осуществляемое застройщиком, осуществляется в пределах, установленных договором, и в соответствии с целевым назначением земельного участка и разрешенным использованием для возведения зданий и сооружений и их эксплуатации. Также, в отличие от большинства зарубежных подходов (в частности, германского, швейцарского, итальянского), рассматриваемая норма не содержит указания на возможность застройщика осуществлять возведение строений под поверхностью земельного участка.

Стоит отметить, что отсутствие указания на возможность собственника земельного участка владеть и пользоваться им и ограничение только указанием на право распоряжения в исследованиях, посвящённых анализу Законопроекта, подвергалось критике как «противоречащее сущности права собственности как таковой» [1, с. 351]. В связи с этим предлагается урегулировать данный вопрос путём предоставления сторонам возможности определить в договоре об установлении права застройки объём полномочий собственника по владению и пользованию земельным участком в части, не касающейся возведения на нём строений и сооружений, как это предусмотрено, например ч. 2 ст. 414 ГК Украины [9].

Ст. 300.6 Законопроекта регулирует вопрос о распоряжении правом застройки, которое может осуществляться застройщиком по собственной инициативе. В частности, застройщик вправе отчуждать своё право, передавать его в ипотеку и распоряжаться им иным образом, если иное не установлено законом. К особенностям отчуждения и передачи права застройки в залог относятся, в частности: а) право застройки в отношении здания или сооружения, право собственности на которое зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее – ЕГРН), может быть отчуждено или передано в ипотеку только одновременно с отчуждением или передачей в ипотеку указанного здания или сооружения; б) отчуждение или передача в ипотеку здания или сооружения, возведенного на основании права застройки, означает отчуждение или передачу в залог права застройки. В то же время Законопроект в ст. 300.5 предусматривает специальное регулирование распоряжения возведенными на основании права застройки зданиями (сооружениями) и помещениями в них, что отсутствовало в первоначальном варианте Законопроекта. В таком случае к приобретателю здания переходит право застройки (доля в праве застройки) указанного земельного участка. Отметим также, что формулировка «лицо, имеющее право застройки, вправе передавать его в ипотеку или распоряжаться им иным образом, если иное не установлено законом», присутствовавшая в обоих вариантах Законопроекта, может быть истолкована как невозможность установления соответствующих ограничений по отчуждению права застройки иным лицам соглашением сторон, что на практике может привести к нарушениям интересов собственника земельного участка. Также критикуется отсутствие указания на возможность ограничений распоряжения правом застройки в общественных интересах [47, с. 114].

Кроме того, застройщик вправе отчуждать третьим лицам помещения в здании, возведенном на основании права застройки. Такой переход права собственности на помещение означает переход к приобретателю данного помещения доли в праве застройки, к которой применяются правила о доле в праве собственности на земельный участок, принадлежащий собственнику помещения в здании. Данное положение, оставшееся неизменным по сравнению с первым вариантом Законопроекта, вступает в труднообъяснимое противоречие с введённым в новом варианте п. 4 ст. 300 положением о том, что «субъектом права застройки могут быть образованы помещения. Соответствующие помещения не могут отчуждаться либо передаваться кому-либо иным способом на праве собственности». Данная статья предусматривает только возможность передачи образованных помещений во временное владение и пользование. Указанное нововведение представляется немотивированным и противоречащим логике, что является явной недоработкой составителей проекта. Также, в соответствии с утвердившимся во всех правопорядках подходом, право застройки переходит в порядке универсального правопреемства при реорганизации юридического лица и по наследству.

Согласно п. 4 ст. 300 Законопроекта, единственным основанием возникновения права застройки является регламентированный ст. 300.2 Законопроекта договор об установлении права застройки. Такое решение вопроса совпадает с регулированием суперфиция в русском дореволюционном и советском гражданском праве, которыми также отвергалась возможность установления права застройки по какому-либо иному основанию, кроме соглашения сторон. Аналогичным образом возникновение права застройки урегулировано в большинстве европейских правопорядков. Легального определения данного договора Законопроектом не предлагается, однако его можно вывести через предусмотренные указанной статьёй условия договора. К существенным условиям договора об установлении права застройки предлагается относить следующие:

1. Условие об объекте договора – земельном участке. Ст. 287 Законопроекта предусматривается определение земельного участка как «участка поверхности земли, границы которого определены и удостоверены в установленном порядке и в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет». Исходя из толкования положений ст. 300 и 300.1 Законопроекта, на праве застройки может предоставляться как пустующий, так и застроенный земельный участок (в последнем случае лицо вправе реконструировать и сносить имеющиеся на участке строения и возводить новые). Как уже отмечалось нами ранее, возможность установления права застройки для пользования уже имеющимся зданием по большей части негативно оценивается в отечественной доктрине, в том числе и в работах современных цивилистов [39, с. 8]. Тем не менее в Законопроекте неслучайно оговаривается такая возможность именно в контексте дальнейшего осуществления застройщиком изменения свойств и качеств строения. Представляется, что обозначенный подход не имеет каких-либо существенных противоречий с сущностью права застройки. На основании права застройки на одном земельном участке может быть возведено как одно, так и несколько зданий и сооружений. Любопытно, что в первоначальном варианте ст. 300 Законопроекта предусматривала возможность установления в отношении одного земельного участка нескольких прав застройки. На практике в результате применения данной нормы неизбежно должен был бы возникнуть вопрос о регулировании отношений между застройщиками, осуществляющими строительство на одном земельном участке. В посвящённых данной тематике исследованиях предлагалось урегулировать этот вопрос путём заключения соглашения о порядке пользования участком между застройщиками и собственником земельного участка [28, с. 115]. В новом варианте Законопроекта данного положения нет, причины такого решения до конца неясны, поскольку вряд ли выработка механизма преодоления возможных проблем, связанных с установлением нескольких прав застройки в отношении одного земельного участка, стала бы неразрешимой задачей. В то же время положительный эффект от наделения сторон такой возможностью вполне очевиден.

Как справедливо отмечается в доктрине, в своём нынешнем виде предлагаемое право застройки представляет собой некую «компиляцию немецкого и французского подходов» [34, с. 94], поскольку принадлежность возведённого здания застройщику на праве собственности характерно для французской модели права застройки, а составной частью права застройки здание является в немецком законодательстве. Целесообразность установления такого «компромиссного» варианта вызывает сомнения и, по мнению некоторых исследователей, может иметь весьма неблагоприятные последствия при воплощении на практике. Во избежание подобной ситуации законодателю необходимо более чётко определить правовой статус возводимых на основании права застройки строений и сооружений – будут ли они признаваться самостоятельными объектами недвижимости, как это сделано во Франции, или же в регулировании данного вопроса необходимо взять за основу немецкий подход, в соответствии с которым такие сооружения являются существенной составной частью права застройки? С учётом общей тенденции реформирования отечественного гражданского законодательства по германскому образцу второй вариант более вероятен, тем более что указанные изменения в новом варианте Законопроекта также указывают на стремление законодателя продвигаться в этом направлении.

2. Условие о характеристиках возводимого здания или сооружения.

В первом варианте Законопроекта данное условие предлагалось включать в текст договора только в случае, если собственником земельного участка является гражданин или юридическое лицо. Введение такого условия в качестве общего правила вряд ли можно назвать излишним, поскольку это соответствует целевому характеру данного вещного права и будет способствовать конкретизации объекта недвижимости, что стоит оценивать положительно.

3. Условие о сроке права застройки. Ст. 300.3 Законопроекта предусматривает, что право застройки может устанавливаться как бессрочно, так и на определённый срок, который стороны прописывают в договоре. Срок права застройки составляет не менее 30 и не более 100 лет, при этом право застройки, установленное на срок более 100 лет, считается установленным на срок в 100 лет. Как видим, и минимальный, и максимальный срок договора превышают аналогичные сроки, существовавшие в советском законодательстве, при этом минимальный срок ниже существовавшего в дореволюционном законодательстве, составлявшего 36 лет. В отличие от законодательства РСФСР, какой-либо дифференциации сроков в зависимости от долговечности зданий не предусмотрено, что некоторыми авторами оценивается негативно [15, с. 24]. При этом в первом варианте Законопроекта предлагаемый минимальный срок составлял 50 лет, т.е. был выше, чем в большинстве европейских государств. Также снижен максимальный срок по сравнению с предлагавшимся в Концепции сроком в 199 лет. В качестве недоработки Законопроекта некоторыми авторами называется отсутствие указания на преимущественное право застройщика и его наследников на продление права застройки и заключения договора на новый срок, присутствующее в законодательстве ряда европейских стран. В то же время решение наделить стороны возможностью заключения бессрочного договора об установлении права застройки представляется весьма удачным, поскольку, как часто отмечается в посвящённых данному вопросу исследованиях, «само по себе придание праву застройки срочного характера порождает проблемы, связанные с определением юридической судьбы возведённых на земельном участке строений после прекращения действия права застройки» [40, с. 74]. Для сравнения, в дореволюционном Законе 1912 года возможность установления бессрочного права застройки исключалась по причине того, что в таком случае у собственника земельного участка остаётся только «голое право». В дальнейшем мы ещё затронем этот вопрос при разборе последствий прекращения права застройки.

4. Условие о плате за право застройки. Законопроект прямо предусматривает платность права застройки. Плата может быть предусмотрена договором либо в виде платежей, определяемых в твёрдой сумме и вносимых ежегодно или единовременно; либо как предоставление собственнику земельного участка в собственность либо во владение и пользование помещений в возведенных зданиях. Данный перечень, исходя из формулировки нового варианта Законопроекта, не является исчерпывающим. Последний вариант оплаты не имеет аналогов в ранее рассмотренных нами правопорядках и является весьма своеобразной разработкой отечественного законодателя, практическая применимость которой представляется весьма сомнительной. Также данный вариант оплаты не согласуется с крайне спорным нововведением п. 4 ст. 300 Законопроекта о невозможности отчуждения образованных застройщиком помещений (как уже было рассмотрено выше, это не единственное противоречие, порождённое введение данного правила в текст Законопроекта). Что касается варианта, предусматривающего внесение ежегодных платежей в твёрдой сумме, то его можно считать в определённом смысле решением выделяемой некоторыми авторами проблемы «отсутствия в действующем законодательстве возможности собственников частных земельных участков извлекать из них стоимость в виде постоянного дохода путём передачи их под застройку без отчуждения». Определённые вопросы вызывает предусмотренная в новом варианте Законопроекта возможность сочетания указанных форм платы. При этом отдельно оговаривается, что размер платы за право застройки может изменяться не чаще одного раза в 10 лет по соглашению сторон, а при недостижении сторонами такого соглашения – по решению суда. В отличие от прежнего варианта Законопроекта, новый вариант предусматривает, что договором могут быть установлены иные сроки изменения размера платы за право застройки, что вряд ли можно назвать оправданным.

Практически значимым является вопрос о размере платы и порядке его расчёта. В доктрине предлагается, например, введение нормативного определения среднего размера ежегодной платы за пользование земельным участком под застройку и установление максимальной стоимости платы для субъектов РФ. Также высказываются мнения о необходимости учёта фискальных интересов государства при передаче под застройку земельных участков, находящихся в публичной собственности и установления дифференцированной платы в зависимости от того, кто является собственником земельного участка.

На основании рассмотренных признаков права застройки и предлагаемых Законопроектом существенных условий договора, следует согласиться со следующим предлагаемым в доктрине определением договора об установлении права застройки: «соглашение, по которому одна сторона (собственник земельного участка) обязуется передать во владение и пользование земельный участок другой стороне (застройщику или суперфициару) на определённый срок либо бессрочно, за плату, для возведения на нём здания или сооружения с последующей его эксплуатацией на праве собственности иным лицом, чем собственник, в течение действия данного договора, если иное не предусмотрено законом» [5, с. 117]. При этом на стороне суперфициара могут выступать как физические, так и юридические лица, собственником земельного участка же может быть любой субъект гражданского права. Такой вывод о субъектном составе данных правоотношений вытекает из толкования соответствующих норм Законопроекта, но представляется, что было бы целесообразно напрямую урегулировать данный вопрос.

Что касается разграничений права застройки и иных ограниченных вещных прав, связанных с пользованием земельным участком, то в качестве соответствующих критериев приводятся такие, как: 1) от личного сервитута и узуфрукта суперфиций отличается по признакам возможности отчуждения и передачи по наследству, целевого назначения и срочного характера; 2) разграничение суперфиция и вещного сервитута осуществляется по свойственному сервитуту признаку объективной обусловленности (т.е. невозможности удовлетворения потребностей собственника господствующего участка без использования соседнего участка) и опять-таки по свойственному суперфицию признаку целевого назначения (только для создания и последующей эксплуатации объектов недвижимости).

Интерес представляет также вопрос о государственной регистрации права застройки, предусмотренной абз. 2 п. 2 ст. 300 Законопроекта. Предлагается регистрировать право застройки в ЕГРН как обременение права собственности на земельный участок. В п. 2 ст. 300.2 Законопроекта сформулировано правило о внесении в ЕГРН сведений о земельном участке (статья 287), о характеристиках возводимого либо реконструируемого здания или сооружения, о плате за право застройки, а также о сроке права застройки, если право застройки устанавливается на определенный срок. Иными словами, в реестр вносится информация, представляющая собой существенные условия договора об установлении права застройки. Внесение в ЕГРН сведений о плате за право застройки может рассматриваться как одна из важных гарантий защиты застройщика от одностороннего повышения платы собственником земельного участка. Бесспорно, в случае принятия Законопроекта и внесения предлагаемых им изменений в ГК РФ возникнет необходимость регламентации данного вопроса посредством введения новых норм в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Ст. 300.7 Законопроекта предусматривает следующий перечень оснований прекращения права застройки:

• Истечение срока договора, которым данное право установлено;
• Досрочное прекращение права застройки возможно следующими способами:

1. По соглашению между собственником земельного участка и лицом (лицами), имеющим (имеющими) право застройки. При этом по соглашению сторон не может быть прекращено право застройки, переданное в ипотеку;
2. По одностороннему требованию застройщика по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 451 ГК РФ, т.е. в связи с существенным изменением обстоятельств. В этом случае собственник земельного участка может потребовать от застройщика сноса возведенных им на земельном участке здания или сооружения за его счет;
3. По одностороннему требованию собственника земельного участка, переданного по договору об установлении права застройки, в следующих случаях: при наличии у застройщика задолженности по внесению платы за право застройки в размере не менее чем двухгодичной платы, после направления застройщику письменного предупреждения о необходимости устранения нарушения в разумный срок; в случае уничтожения или повреждения объекта культурного наследия по обстоятельствам, зависящим от застройщика. Отметим, что последнее основание не было предусмотрено первоначальным вариантом Законопроекта, а появилась только в новом варианте.

• Прекращение права застройки в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо его реквизиции. Осуществление данных процедур урегулировано ст. ст. 239.2 и 242 ГК РФ соответственно.

Также п. 3 ст. 300.6 Законопроекта предусмотрена возможность обращения взыскания на право застройки, которое может быть осуществлено, в том числе посредством продажи с публичных торгов. К такому обращению взыскания применяются установленные той же статьёй общие правила об отчуждении права застройки. Представляется, что в случае внесения предлагаемых нововведений в ГК РФ, одним из следующих шагов должна быть регламентация данной процедуры путём внесения изменений в законодательство о несостоятельности (банкротстве).

Примечательно, что из нового варианта Законопроекта были исключены ранее предлагавшиеся основания прекращения права застройки, связанные с неиспользованием земельного участка по целевому назначению (т.е. для строительства) в течение 5 лет и с нарушением законодательства при его использовании (в частности: если земельный участок используется не в соответствии с его целевым назначением, его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или к значительному ухудшению экологической обстановки либо осуществляется с иным грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных законом). В таких случаях прежний вариант Законопроекта предлагала осуществлять изъятие земельного участка уполномоченными органами с выплатой застройщику и собственнику земельного участка компенсации этими органами. Также, по непонятным причинам, из текста Законопроекта была исключена ранее имевшаяся статья, предусматривавшая в качестве общего последствия для прекращения права застройки по всем вышеназванным основаниям, кроме изъятия участка и реквизиции, поступление принадлежавших застройщику зданий и сооружений в собственность собственника земельного участка. Впрочем, данное положение, предусмотренное п. 1 ст. 300.7 Законопроекта, подвергается критике как ущемляющее права застройщика и, как следствие, нарушающее принцип равенства участников гражданского оборота. В этой связи предлагается дополнение данной статьи правилом о возмещении застройщику стоимости возведённых зданий исходя из их кадастровой стоимости и с учётом их износа.

В качестве одного из проблемных практических вопросов, которые могут возникнуть после введения в действие Законопроекта, называется ранее уже упоминавшееся соотношение права застройки и строительной аренды. Переходные положения к Законопроекту в п. 29 предусматривают, что в случае, когда земельный участок, находящийся в государственной и муниципальной собственности, предоставлен по договору аренды для целей строительства, арендатор со дня вступления в силу со дня вступления в силу ФЗ вправе потребовать приобретения такого земельного участка в собственность или установления в отношении такого земельного участка права застройки, за исключением случаев, когда договором аренды предусмотрено, что строительство осуществляется для собственника земельного участка. Если арендатор не воспользуется этим правом до истечения срока аренды, то по истечении этого срока земельный участок считается принадлежащим арендатору на праве застройки на пятьдесят лет. Более того, со дня введения в действие ФЗ заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях строительства с условием о приобретении права собственности на возводимые на арендованном земельном участке здания (сооружения) иным лицом, чем собственник земельного участка, не допускается.

Также определённый интерес вызывает возможность применения права застройки к водным объектам, а также в сфере законодательства о недрах. Такая возможность предусматривалась Концепцией развития Гражданского законодательства, согласно п. 6.5 которой «применительно к водным объектам суперфиций может найти применение при предоставлении водных объектов для строительства гидротехнических и иных сооружений. В эмфитевзис водные объекты (так называемые рыбопромысловые участки) могут передаваться, например, для целей организации промышленного рыболовства. … Суперфиций уместен при предоставлении участка недр для строительства долговременных подземных сооружений (например, тоннелей метро)» [23, с. 155]. Согласно п. 6 ст. 300 первоначального варианта Законопроекта, «правила настоящего Кодекса о застройке земельного участка соответственно применяются к застройке участков недр или водных объектов, если иное не установлено законом». Однако новый вариант Законопроекта не содержит таких положений. Остаётся надеяться, что в дальнейшем законодатель обратит внимание на возможность урегулирования соответствующих отношений путём применения к ним норм о праве застройки, поскольку такое решение вопроса может открыть широкие перспективы для развития стратегически важных отраслей строительства.

Заключение

Подводя итоги, необходимо констатировать, что текущая ситуация в сфере преобразований гражданского законодательства в целом и в том его аспекте, который касается введения права застройки, в частности остаётся весьма неопределённой и пока даёт больше вопросов, чем ответов. На основании проведённого сравнительного анализа вариантов права застройки, сформулированных в двух законопроектах, можно сказать, что первоначальная конструкция выглядела существенно логичнее и продуманнее с точки зрения возможного правоприменения. Внесённые изменения, в свою очередь, породили ряд противоречий, в том числе концептуальных, и создали почву для дальнейших дискуссий. Поэтому, вероятнее всего, введения в гражданское законодательство права застройки и вытеснения им строительной аренды в ближайшей перспективе ожидать не стоит. С другой стороны, в подобных вопросах излишняя поспешность зачастую может оказаться пагубной. Бесспорно, что предложенная в Проекте конструкция права застройки далеко не безупречна и требует серьёзной доработки. В первую очередь, законодателю всё-таки следует определиться, какой из двух наиболее развитых и распространённых моделей суперфиция (германской или французской) он отдаст предпочтение, поскольку попытка сочетать отдельные признаки этих двух подходов, предпринятая в проекте Федерального закона № 47538-6/5 не внушает оптимизма и, вероятнее всего, породит множество трудноразрешимых коллизий на практике. Также необходимо учитывать имеющийся отечественный опыт в данной сфере, причём наиболее тщательного рассмотрения заслуживает дореволюционное регулирование института застройки, при всей своей специфике отличавшееся продуманностью и очень высоким уровнем юридической техники.

Дополнительным аргументом в пользу использования отечественного опыта является общая схожесть ситуаций, имевших место в преддверии введения права застройки в 1912 и 1922 годах, и нынешней ситуации в России. Сходство проявляется в отсутствии у значительной части населения финансовой возможности приобретать земельные участки в собственность и неэффективности аренды как основания застройки земельных участков лицами-несобственниками. Налицо разительный контраст с ситуацией, сложившейся в Германии, где основной предпосылкой распространения права застройки является фактическая невозможность приобретения земельных участков в собственность ввиду отсутствия «свободных» земель.

Помимо этого, необходимо принимать во внимание и социально-экономическую ситуацию в России. Как показывает исторический опыт, право застройки успешно применяется там, «где частная собственность на землю получила достаточное развитие, где сложился класс средних и крупных землевладельцев». В отечественных же условиях превалирования публичной собственности на землю существует серьёзный риск того, что право застройки будет использоваться государством как инструмент для пополнения жилищного фонда социального использования за счёт застройщиков, либо, что ещё хуже, по окончании срока действия права застройки освободившиеся жилые помещения будут переведены в нежилой фонд для сдачи в аренду. К сожалению, предлагаемые в законопроектах конструкции права застройки не предусматривают каких-либо эффективных механизмов для обеспечения баланса частных и публичных интересов.

Тем не менее при должной доработке, право застройки вполне может найти свою нишу на рынке строительства, в первую очередь, индивидуальных жилых домов и коммерческой недвижимости. Например, для строительства деловых и торговых центров часто используются т.н. «сэндвич-панели», срок эксплуатации которых составляет около 50 лет, а срок службы дачных и коттеджных домов из щитового каркаса варьируется от 50 до 70 лет. Указанные сроки соразмерны срокам предоставления земельных участков на праве застройки. К тому же названые варианты применения права застройки являются наиболее взаимовыгодными для всех участников правоотношений. Но для достижения такого эффекта необходимо внести существенные корректировки в предложенную модель права застройки.