Взаимодействие субъектов охраны общественного порядка на муниципальном уровне при проведении массовых мероприятий

Характерной чертой жизни современного общества выступает регулярное участие граждан и их объединений в культурно-массовых и общественно-политических мероприятиях различной направленности и различного уровня организации. Проведение подобных мероприятий всегда сопряжено с временным увеличением массового присутствия людей на улицах и в общественных местах, что в свою очередь влечет увеличение рисков криминальных проявлений и нарушения общественного порядка.

Риски могут быль связаны с воздействием различных факторов: от недостаточного уровня организации пространства, выделенного для проведения мероприятия до злонамеренных действий участников либо самих устроителей мероприятия, направленных на эскалацию социальной напряженности и доведение ситуации до массовых беспорядков.

Безусловно, невозможно преувеличить роль органов внутренних дел Российской Федерации в деятельности по обеспечению общественной безопасности и организации общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Однако эффективность такой деятельности без взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления встает под радикальный вопрос. Ведь и само согласование проведения мероприятия, и определение времени и дислокации его проведения, обустройство выделенной территории с точки зрения общественной безопасности, все это прерогатива местной администрации.

Таким образом неизбежно возникают общественные отношения между органами внутренних дел Российской Федерации и органами местной администрации. Причем непосредственно в месте проведения мероприятия наибольшими компетенциями обладают органы местного самоуправления, как в области благоустройства территории, так и в области привлечения местных жителей и иных инициативных групп граждан к содействию в охране общественного порядка.

Следовательно, выработка действенных механизмов взаимодействия между органами внутренних дел Российской Федерации в лице территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях и представляющих их должностных лиц и органами местного самоуправления, обеспечивающими организацию и проведение культурно-массовых и общественно-политических мероприятий на обслуживаемой территории является актуальной научно-практической задачей. Решение этой задачи потенциально способно повысить как общий уровень организации рассматриваемой категории мероприятий, так и, в частности, повысить уровень общественной безопасности и охраны общественного порядка при их проведении, а также снизить риски возникновения негативных социальных и криминальных проявлений в ходе этих мероприятий.

Повышение организационного уровня взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и органов местного самоуправления при организации и проведении культурно-массовых и общественно-политических мероприятий позволяет повысить уровень общественной безопасности и охраны общественного порядка при их проведении, а также снизить риски возникновения негативных социальных и криминальных проявлений в ходе этих мероприятий.

В ряде работ, например, [1,2,3] авторами аргументированно обосновывается необходимость рассмотрения особого административно-правового режима обеспечения правопорядка при проведении массовых мероприятий. М.И. Агабалаев понимает установление специальных режимных требований как «способ комплексного решения какой-либо проблемы, возникающей в сфере государственного управления» [1, c. 229]. Применительно к рассматриваемым здесь мероприятиям проблемой выступает повышенная сложность обеспечения общественного порядка и организации общественной безопасности [2, c. 49]. Действительно, органы охраны порядка оказываются в осложненных условиях, связанных с массовым концентрированным пребыванием граждан на обслуживаемой территории, что влечет за собой усиление рисков противоправного поведения и крайней стадии этих рисков в виде массовых беспорядков.

В свете сказанного режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях может считаться самостоятельной разновидностью административно-правового режима и, следовательно, по мнению автора должен быть так или иначе включен в правовое поле.

В качестве объекта административно-правового режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях следует рассматривать совокупность обеспечения таких конституционных прав граждан как, с одной стороны, право на массовые и публичные мероприятия, с другой стороны право на правопорядок. Очевидно, что между указанными категориями прав возникает противоречие в том случае, когда правоохранительные органы не в состоянии обеспечить надлежащий уровень общественной безопасности в ходе проведения массового мероприятия. В работе Ю.Е. Аврутина [3] весьма лаконично, но вместе с тем точно сформулирована цель установления рассматриваемого режима – устранение негативных явлений в сфере массовых и публичных мероприятий. Причем в качестве одной из ключевых задач при достижении указанной цели выделяется налаживание механизмов взаимодействия между различными субъектами административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях, включая несомненно правоохранительные органы и органы местного самоуправления.

Все субъекты административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях условно подразделяются рядом авторов, например, А.Г. Бачуриным, на три группы [4, с. 50]:

1. Организаторы и участники массовых и публичных мероприятий.
2. Субъекты обеспечения правоохраны в рамках режима (прежде всего полиция).
3. Государственные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, включенные в процесс обеспечения реализации права граждан на массовые и публичные мероприятия.

На взгляд автора следует расширить спектр рассматриваемых субъектов, включив в него также важный элемент общественной безопасности, а именно добровольные формирования граждан, осуществляющих охрану общественного порядка на общественных началах. Действительно, сложно отрицать, что привлечение неравнодушных граждан к охране общественного порядка совместно с сотрудниками правоохранительных органов позволяет не только усилить плотность патрулирования мест проведения общественных мероприятий, но и будет способствовать росту правосознания в обществе в целом, а значит и общему укреплению правопорядка в стране. При этом создание объединений граждан по охране порядка может рассматриваться как один из основных результатов взаимодействия субъектов обеспечения правоохраны (полиции) и государственных органов исполнительной власти, в том числе и не в последнюю очередь на муниципальном уровне.

Как отмечают А.А. Гребенникова и С.Е. Чаннов [5, с. 187]: «добровольные формирования граждан являются важным элементом системы профилактики и обеспечения общественной безопасности, как охраны общественного порядка, так и по реализации мер обеспечения первичной пожарной безопасности, профилактике безнадзорности несовершеннолетних, пропаганде правовых знаний и правовому воспитанию граждан».

Правовой основой организации охраны общественного порядка на муниципальном уровне выступают Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Специфическим правовым актом выступает Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». Именно в данном ФЗ заложены права и инструменты в области реализации мер по охране общественного порядка на муниципальном уровне.

Одновременно, анализ научных работ в рассматриваемой области показал отдельные элементы несовершенства действующего правового поля. В частности:

1. Законодательством не предусмотрены механизмы защиты и стимулирования граждан, добровольно участвующих в охране порядка в части страхования их жизни и здоровья. Конечно, частью 2 ст. 17 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» предусмотрена возможность отказа дружинника от исполнения своих обязанностей в случаях риска для его жизни и здоровья. Но если гражданин не воспользовался этим правом и не отказался от исполнения обязанностей, по сути, проявив гражданское мужество, то его жизнь и здоровье становятся предметом незастрахованного риска. Порядок предоставления органами региональной государственной власти и органами местного самоуправления народным дружинникам льгот и компенсаций, иных стимулирующих выплат также не предусмотрен. Не удивительно, что граждане согласно социологии, сегодня не выказывают активного желания инициативно участвовать в охране правопорядка.
2. Федеральным законодательством устанавливаются, но не регламентируются форма одежды, отличительные знаки и символика народных дружинников.
3. Законодательством не предусмотрена возможность, а лучше того необходимость, профессиональной подготовки/переподготовки граждан, добровольно изъявивших желание участвовать в охране порядка.
4. Не регламентируется участие органов территориального общественного самоуправления в организации охраны общественного порядка по месту жительства. Между тем именно эти органы наделены полномочиями не только по подготовке территории и оборудованию объектов к проведению массовых мероприятий, но и по организации охраны общественного порядка. Равно выпадает из поля зрения законодателя и роль руководителей предприятий, учреждений и организаций (в том числе образовательных) по привлечению граждан к охране порядка, активизации их правосознания, организационного содействия объединениям граждан, изъявившим желание содействовать правоохранительным органам на местном уровне.

На взгляд автора данные вопросы могут быть в значительной степени урегулированы на уровне регионального законодательства в каждом из субъектов Российской Федерации, что также будет являться стимулом к росту правосознания на местах и росту региональной / муниципальной законотворческой инициативы. Следует согласиться с А.А. Гребенниковой и С.Е. Чанновым [5, с. 188], что предварить разработку региональной правовой базы должна работа над проектом федерального закона «О муниципальных правоохранительных органах», в содержании которого следует четко сформулировать роль каждого субъекта административно-правового режима охраны порядка на массовых мероприятиях, а также цели и задачи муниципальных правоохранительных органов, формы их деятельности, права, обязанности, инструменты их реализации, и ответственность.