Приграничное сотрудничество Российской Федерации

Правовое регулирование приграничного сотрудничества основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Базовым нормативно-правовым актом в сфере приграничного сотрудничества является Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» (далее – Федеральный закон «Об основах приграничного сотрудничества», Федеральный закон № 179-ФЗ), который, в частности, определяет полномочия Минэкономразвития России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере приграничного сотрудничества [1].

Прежде всего, к указанным полномочиям относится согласование проектов соглашений о приграничном сотрудничестве субъектов Российской Федерации. Такое согласование осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 4-ФЗ) [2].

В рамках данной работы Минэкономразвития России совместно с МИДом России, Минюстом России и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассматривает проекты указанных соглашений в целях обеспечения их соответствия законодательству Российской Федерации, в том числе регламентирующему порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей, а также устанавливающему разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Важным этапом работы над заключаемыми соглашениями субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами является их государственная регистрация, которая в соответствии с Федеральным законом № 4-ФЗ является обязательным условием вступления соглашений в силу.

В соответствии с Правилами государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Минюст России осуществляет государственную регистрацию указанных соглашений и занесение зарегистрированных соглашений в государственный реестр соглашений. Государственной регистрации подлежат соглашения, заключенные после вступления в силу указанных Правил, то есть с 31 июля 2000 г [3].

В целях оптимизации работы по согласованию проектов соглашений Минэкономразвития России разработало типовое соглашение, заключаемое субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 4-ФЗ, а также направило в субъекты Российской Федерации рекомендуемый для использования обзор практики осуществления международных и внешнеэкономических связей. Данные меры способствовали устранению ошибок и неточностей при подготовке указанных соглашений. Типовое соглашение, а также указанные рекомендации размещены на сайте Минэкономразвития России.

Для сбора и анализа актуальной информации о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации и его муниципальных образований Минэкономразвития России в соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества» издан приказ от 1 июня 2018 г. № 280 «О порядке информирования Министерства экономического развития Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти приграничного субъекта Российской Федерации об осуществлении им и муниципальными образованиями данного приграничного субъекта Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств и о результатах осуществления таких связей».

Приказ устанавливает состав и порядок представления в Минэкономразвития России высшим исполнительным органом государственной власти приграничного субъекта Российской Федерации об осуществлении им и муниципальными образованиями данного приграничного субъекта Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств и о результатах осуществления таких связей. Помимо прочего в Минэкономразвития России представляется информация о заключенных соглашениях о приграничном сотрудничестве с государственно-территориальными, административно-территориальными образованиями сопредельных государств, с органами государственной власти сопредельных государств, а также о планируемых к подписанию соглашениях [4].

Кроме того, Минэкономразвития России оказывает методологическую помощь субъектам Российской Федерации, которые обращаются за содействием по вопросам заключения, реализации и прекращения действия соглашений о международных и внешнеэкономических связях, в том числе о приграничном сотрудничестве.

Важным направлением работы по упорядочению приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации, в том числе по приведению заключаемых соглашений о приграничном сотрудничестве в соответствие с Федеральным законом № 179-ФЗ, является приведение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своего законодательства и правовых актов в соответствие с указанным Федеральным законом. Законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на приведение регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом № 179-ФЗ, изданы в приграничных субъектах Российской Федерации [5].

Можно констатировать, что соглашения о приграничном сотрудничестве субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления о международных и внешнеэкономических связях в целом соответствуют положениям законодательства Российской Федерации.

Это в значительной степени обусловлено тем, что указанные соглашения заключаются преимущественно на базе типового соглашения, разработанного Минэкономразвития России. Выявляемые нарушения не носят системного характера и оперативно устраняются в рамках действующих федеральных и региональных нормативно-правовых актов.

При этом необходимо рекомендовать органам государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации активизировать работу по координации приграничного сотрудничества органов местного самоуправления муниципальных образований, обратив внимание на согласование заключаемых ими соглашений.

Кроме того, во исполнение статьи 7 Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества» Минэкономразвития России совместно с МИДом России осуществляется работа по обеспечению согласования Правительством Российской Федерации встреч, консультаций и иных мероприятий органов государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации с органами государственной власти сопредельных государств [6].

До марта 2022 года важным направлением работы Минэкономразвития России в сфере приграничного сотрудничества являлось обеспечение участия Российской Федерации в программах приграничного сотрудничества Россия-ЕС.

В частности, были ратифицированы и вступили в силу 7 соглашений о финансировании и реализации программ приграничного сотрудничества на период до 2020 года («Россия – Латвия», «Россия – Литва», «Россия – Эстония», «Россия – Польша», «Карелия», «Коларктик», «Россия – Юго-Восточная Финляндия») и соглашение о реализации программы трансграничного сотрудничества «Интеррег. Регион Балтийского моря» на территории Российской Федерации.

В рамках указанных программ осуществлялась реализация крупных инфраструктурных проектов и регулярных проектов.

Основной целью программ было стимулирование конкурентоспособности приграничных регионов путем эффективного использования их потенциала и географического положения. К приоритетам программ относились социально-экономическое развитие приграничных территорий, решение общих проблем на приграничной территории.

В зависимости от конкретных приоритетов, определяемых с учетом региональных потребностей, в рамках программ реализовывались проекты в сфере туризма, окружающей среды, здравоохранения и социального благополучия, спорта, культуры, образования, транспорта и дорог, пунктов пропуска, благоустройства и инфраструктуры, сельского и лесного хозяйства, энергетики, рынка труда и управления ресурсами [7].

На фоне текущей международной обстановки в марте 2022 года в адрес российской стороны поступили уведомления Европейской комиссии о приостановке программ, а также о приостановке выплат российским участникам проектов. Это существенно затруднило реализацию проектов на территории Российской Федерации.

Тем не менее, на базе имеющегося опыта приграничного сотрудничества с ЕС изучаются возможности и условия участия Российской Федерации в других программах приграничного сотрудничества, реализуемых с дружественными странами, в том числе с Белоруссией и Казахстаном.

Во исполнение пункта 43 Плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. № 3227-р, Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовило и внесло в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации, направленный на утверждение актуализированной Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации [8].

Концепция, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р, устарела и не отвечала потребностям приграничных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приграничных субъектов Российской Федерации при осуществлении ими приграничного сотрудничества. Ее разработка была направлена на восполнение вакуума правового регулирования приграничного сотрудничества Российской Федерации до принятия Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества», который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением приграничного сотрудничества, определяет основные параметры приграничного сотрудничества, а также полномочия субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации.

Концепция направлена на дальнейшее развитие приграничного сотрудничества с учетом приоритетов Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.

Итак, приграничное сотрудничество в настоящее время направлено на решение не только задач внешнеполитического и внешнеэкономического характера, но также и социального, гуманитарного, культурного значения. Главное назначение приграничного сотрудничества - улучшение качества жизни жителей приграничных территорий. С учетом того, что в России подавляющее большинство субъектов являются приграничными, такой подход имеет особое значение. Приграничное сотрудничество требует значительных финансовых затрат, но как показывает европейский опыт, они способствуют эффективному развитию регионов. В Российской Федерации приграничное сотрудничество имеет многоуровневый и системный характер. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования активно участвуют в различных международных форматах по приграничному сотрудничеству. В связи с принятием нового федерального закона, требуется приведение в соответствии с ним всех региональных актов. При этом выполнение данной задачи осложняется тем, что до настоящего времени отсутствует точное определение в федеральном законодательстве полномочий субъектов РФ по правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей в целом и приграничного сотрудничества, в частности.