Проблемы этизации государственной гражданской службы в РФ и пути их решения

Этика играет значительную роль в деятельности государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, если учитывать существенный объем сложных, оперативных задач, поставленных перед этими органами. С учетом большого влияния на различные сферы жизнедеятельности государства и общества государственная и муниципальная служба при отсутствии необходимого уровня морали и нравственности среди служащих может превратиться в среду повышенной коррупции и приоритета своих личных интересов над интересами общества и государства.

Задачей этики государственного гражданского служащего является конкретизация общих этических регуляторов и его практическая деятельность, которая непосредственно связана с профессиональной деятельностью [3, с. 4].

Общепринятая этика государственной гражданской службы как научное направление исследует не только влияние нравственных установок на работу аппарата государственной власти, но и ищет ответы на вопросы о том, какие существуют критерии нравственности в поведении государственных гражданских служащих, как сформировать высокие моральные принципы и внедрить в работу [1, с. 2]. Этика государственного гражданского служащего – это поведение всех сотрудников с точки зрения его оценки регулирования.

Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности государственного гражданского служащего, к характеру его отношений с государством, гражданским обществом. Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах [11, с. 27].

Так, принцип законности выступает сегодня одним из важнейших этических принципов деятельности гражданских служащих. Нравственный аспект принципа законности состоит в том, что в ситуации морального выбора чиновник осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому и служебному долгу, в рамках своих должностных обязанностей и служебной компетенции обеспечивая реализацию целей Конституции и положений законов и тем самым участвуя в выполнении миссии государственной службы.

Принцип гуманизма выражается в требовании уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Данный принцип обязывает гражданского служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности» [11, с. 28]. Конкретизируясь в этических нормах, этот принцип находит выражение во внешних формах поведения гражданских служащих, проявляясь в характере их взаимоотношений как во внутренней среде в служебных ситуациях, так и в отношениях с гражданами, обращающимися в государственные организации по своим житейским проблемам.

Принцип справедливости реализует себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан, удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной службы.

Соблюдение принципа политической нейтральности гражданских служащих при исполнении ими должностных обязанностей является признаком высокого профессионализма и нравственной зрелости. Речь идет о нейтральной позиции в отношении политических партий и движений, о позиции осознанной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену – народу.

Правовые основы формирования современной государственной службы заложены в ст. 2, 3, 18 Конституции Российской Федерации. Концептуальные основы развития государственной службы получили правовое нормативное закрепление в Федеральном законе от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и Указе Президента РФ от 12.08.2002 года № 885, которые определили содержание принципов служебного поведения государственных служащих и их правовой статус, создав фундамент нормативного регулирования государственной гражданской службы [9].

Важной вехой в развитии правовых норм, регулирующих этические вопросы государственной гражданской службы, стал также Федеральный закон от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Данное явление в системе государственной службы оказывает негативное воздействие на социально-экономическое развитие, препятствует реализации национальных проектов, способствует снижению доверия граждан к государственной власти [5, с. 172].

Кроме того, в обеспечение выполнения требований вышеупомянутых нормативных правовых актов был издан ряд Указов Президента РФ, в частности, «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»; «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению». Эти нормативные правовые акты заложили основы организационного обеспечения соблюдения требований к служебному поведению. В частности, в них раскрываются организационные аспекты работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Тем не менее при всем указанном множестве законодательных и подзаконных актов можно утверждать, что на сегодняшний день еще не сложилась целостная концепция нравственного развития служащих, и ее законодательная база требует дальнейшей доработки.

Весь комплекс проблем формирования и развития нравственного аспекта государственной гражданской службы в современных условиях можно разделить на следующие направления:

• проблемы теоретического характера;
• проблемы правового характера;
• проблемы организационного характера;
• проблемы кадрового характера [2, с. 74].

Решение проблем теоретического характера следует начать с теоретических основ административной этики, формирования терминологического аппарата, разработки этических принципов служебного поведения и вытекающих из них норм и правил служебного поведения. Результаты теоретических разработок следует использовать при написании нормативных актов, регулирующих служебное поведение государственных служащих.

Примечательно, что в российском законодательстве не предусмотрены механизмы контроля и мониторинга морально-нравственного поведения государственных и муниципальных служащих. Фактически вопрос о поведении служащего встает лишь в ситуации, когда информация о безнравственном или коррупционном поведении вскрылась и требуется проведение срочной проверки по жалобам или заявлениям физических или юридических лиц, либо по заявлениям государственных органов или самих служащих. Вопросы о том, кто и каким образом должен выявлять этические и дисциплинарные проступки государственных и муниципальных служащих, в какие сроки должны назначаться проверки – также не раскрыты в законодательстве. Тем самым предоставляется возможность для субъективной трактовки поведения служащих со стороны вышестоящего руководства. Некоторые правоведы предлагают создать специализированный федеральный орган, курирующий вопросы соблюдения этики в данной сфере и организующий регулярные проверки [4, с. 295].

В результате подобное положение служащих не в полной мере соответствует принципам открытости государственной и муниципальной службы, ее информационной доступности для общественных институтов. В законодательстве сделан акцент не на профилактику данного явления, а на его устранение в критический период.

В качестве подтверждения вышесказанного целесообразно обратиться к такому аспекту государственной и муниципальной службы, как конфликт интересов. Под данным явлением понимается расхождение между частными интересами (личной заинтересованностью) государственного или муниципального служащего и его общественно-правовыми обязанностями на соответствующей должности. Причем такое расхождение возникает в тот момент, когда возможности исправить и скорректировать поведение государственного и муниципального служащего нет. Инструментом, с помощью которого возможен выход из создавшегося положения, является комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Ее компетенция и общие принципы организации регламентированы Указом Президента РФ от 01.07.2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [8].

Однако и в деятельности комиссий возникают проблемные аспекты.

Во-первых, хотя комиссии созданы в каждом органе, большая их часть работает лишь формально, зачастую не принимая ни одного значимого решения. Более того, по законодательству эти решения носят не нормативный, а лишь рекомендательный характер, что ограничивает возможности их использования.

Во-вторых, работа данных комиссий осуществляется лишь эпизодически, преимущественно на основании жалоб на поведение служащих или после проведения проверки их деятельности. Данный факт не позволяет создать в государственном или муниципальном органе постоянный институт проверки и контроля за дисциплиной служащих, выявить наиболее характерные нарушения и разработать меры для их преодоления.

В-третьих, данные о самих комиссиях и их решениях конфиденциальны и не позволяют общественным институтам контролировать и влиять на государственную и муниципальную службу. Так, на сайтах государственных органов размещается информация лишь о времени собраний комиссий, изредка - о ее постоянных членах.

В-четвертых, как подчеркивают И. Левакин и Д. Трифонова, в работе комиссий сделан акцент именно на вопросах урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, а вопросы нарушения этических норм на данных заседаниях практически не рассматриваются [2, с. 78].

Кроме того, возглавляются комиссии, как правило, руководителям государственных органов, что снова может стать предпосылкой для конфликта интересов. Комиссии должны стать независимым, постоянно действующим органом, обладающим широким кругом полномочий и правом самостоятельно оценивать и решать вопросы, связанные с несоблюдением требований к служебному поведению государственных служащих.

Еще одним направлением развития нравственного аспекта функционирования государственной гражданской службы должно стать этико-профессиональное развитие кадрового корпуса государственных служащих как важнейшее условие формирования должностной морали кадрового корпуса государственной службы.

В современной практике управления кадрами нередко ставится знак равенства между профессиональным развитием и профессиональным образованием. Однако понятие «профессиональное развитие» значительно шире, чем «профессиональное образование». Первое представляет собой поступательное движение по совершенствованию не только профессиональных умений и навыков, но и всей личности профессионала, не только овладение специальными знаниями, умениями и навыками, но и развитие профессионально значимых нравственных качеств, необходимых для овладения универсальными компетенциями [10, с. 18].

Направленность на более полное и эффективное использование личностного и нравственного потенциала должностного лица, формирование и постоянное обогащение знаний и качеств, необходимых для эффективного исполнения служебных обязанностей, составляет сегодня одну из сущностных сторон современной стратегии управления персоналом. Осознание необходимости служения обществу и государству требует глубокой перестройки мировоззрения и психологии чиновника, повышения уровня его правовой и нравственной культуры. Чтобы гуманизировать государственную и муниципальную службу, необходимо прививать служащим нравственные ценности, чувство долга и ответственности за выполнение своих служебных обязанностей и социальные последствия своей профессиональной деятельности, осуществлять их профессиональное развитие, которое должно иметь непрерывный характер и приводить к повышению профессионального уровня гражданских служащих.

Этико-профессиональное развитие государственных служащих – динамический интегративный процесс, связанный с изменениями моральных и профессиональных характеристик, обеспечивающих новый уровень осознания своей миссии, потребностей, мотивации, готовности и возможности саморазвития и самореализации специалиста в процессе служебной деятельности. Одной из его существенных характеристик является целостность, обусловленная неразрывностью становления и развития человека как профессионала и как личности, взаимно влияющих друг на друга.

Исследователи выделяют различные этапы в профессиональном развитии государственных гражданских служащих:

• дослужебный этап, занимающий период первичного профессионального обучения студентов – будущих менеджеров государственного и муниципального управления; этот этап охватывает период освоения профессии и овладения необходимыми компетенциями;
• служебный этап, проходящий в ходе непосредственной служебной деятельности [10, с. 23].

Наличие этапов профессионального развития государственных гражданских служащих определяет необходимость непрерывности данного процесса. При этом, как отмечают исследователи, соотношение личностного и профессионального развития на разных этапах имеет «неравновесную целостность»: на начальных этапах профессионального образования доминирует личностное развитие, на последующих стадиях на первый план начинает выходить профессиональное [6, с. 85]. Это значит, что формирование нравственной культуры становится особенно важным именно на этапе дослужебного профессионального развития, когда происходит освоение универсальных компетенций будущих специалистов-управленцев.

Отсюда следует, что этико-профессиональное развитие в сфере государственной гражданской службы должно охватывать весь период профессионального становления на дослужебном и служебном этапах и рассматриваться как единый целенаправленный и планомерный, нормативно и организационно обеспеченный процесс качественных изменений во всех составляющих потенциала личности служащего – мотивационно-ценностном, образовательном, профессиональном и др.

Таким образом, проблемы нравственности, культуры поведения и административного этикета – необходимое условие успешной профессиональной деятельности не только в административной или политической, но и в экономической, социальной, культурной и других сферах.

Правоведы единодушно признают моральную деятельность, поступок и совокупность поступков, характеризующих личность, важнейшими критериями подлинной моральности и нравственной культуры личности [7, с. 126]. Следовательно, обучение этике равносильно обучению правильному поступку. По мнению Р. Хасбулатова, во власть должны приходить люди, «равнодушные к личному богатству и полностью преданные идее всеобщего благосостояния... Страной должны управлять высоконравственные и морально чистоплотные люди» [11, с. 32]. А в отношении нравственного совершенствования взрослого человека результат целенаправленных усилий ориентирован, прежде всего, на изменение себя, что обязательно должно быть учтено при организации обучения профессиональной этике государственных гражданских служащих.