СМИ исследователями рассматриваются как один из важнейших институтов развития нашего современного общества. Их роль в формировании, функционировании и эволюции общественного сознания трудно переоценить.
Многие вопросы международной массовой информации являются объектом межгосударственных правоотношений. На деятельность средств массовой информации в международном масштабе распространяют свое действие все общие императивные принципы международного права, а также сложился ряд специальных отраслевых принципов. Например, информация, которую распространяют СМИ, не должна быть направлена на вмешательство во внутренние дела страны или иным образом нарушать суверенитет государства, или иным образом нарушать международные принципы распространения информации. Вряд ли можно согласиться с тем, что СМИ полностью и абсолютно свободны в том, что говорить (писать, представлять, пропагандировать), что они могут отрицать нормы международного права. При этом такой подход не отрицает независимость СМИ.
Так, согласно положениям Всеобщей декларации прав человека [1], которая была принята в 1948 г., каждому человеку предоставляется право на свободу убеждений и слова (в части выражения своих убеждений). Однако если признать данное право абсолютным, то можно предположить, что какое-либо СМИ может начать пропагандировать нацизм или культ убийства. Однако статья 29 Всеобщей декларации прав человека отдельно подчеркивает, что свободы граждан могут быть ограничены. И делается это для соблюдения высших ценностей, таких как жизнь и здоровье человека, благополучие людей.
О свободе выражения мнения говорится и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [2]. В частности, о праве на свободу слова отмечается в статье 10 данного правового акта. Однако наличие такой свободы у человека не препятствует тому, что государство может регулировать деятельность СМИ, выдавать лицензии на теле-радио вещание и пр.
Современная нормативно-правовая основа функционирования СМИ в России начала формироваться с 1990-х гг., ознаменовавших демократические реформы.
Основным законом в Российской Федерации является Конституция страны 1993 года [3]. Конституция РФ в статье 29 гарантирует каждому человеку и гражданину право на свободу свобода слова и мысли. Однако, как справедливо отмечает А.Р. Милорава [23], свобода слова может быть ограничена, если осуществляется призыв к насильственным действиям, государственному перевороту, или пропагандируется притеснение по социальному, расовому или национальному признаку.
Очевидно, что положения Конституции РФ в полном объеме отражают требования, содержащиеся в международных правовых актах.
Кроме норм конституционного права, деятельность СМИ регулируется и иными отраслями права. Так, в уголовном законодательстве Российской Федерации содержится запрет на распространение недостоверных сведений, которые порочат честь и достоинство граждан и организаций (например, ст. 128.1 УК РФ) [4]. В нормах административного права находит свое отражение запрет на распространение отдельных видов информации в непредназначенных для этого СМИ, а также определяется порядок взаимоотношений СМИ и органов исполнительной власти. Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует порядок распределения авторских прав на контент, а также имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, которые возникают в сфере деятельности СМИ.
Рассмотрим более подробно систему специальных нормативно-правовых актов, регламентирующих в том или ином объеме деятельность СМИ в России.
В основе нормативно-правового регулирования деятельности СМИ в России лежит Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» [10] (далее по тексту – Закон о СМИ).
Статья 2 Закона о СМИ содержит в себе легальное определение данного феномена, согласно которому СМИ представляют собой печатное или сетевое издание, теле-радио канал, телепрограмму, радиопрограмму, видеопрограмму, кинохроникальную программу или иную форму распространения массовой информации, которая имеет свою периодичность, и осуществляется под постоянным названием.
Закон о СМИ регулирует основные отношения, связанные с деятельностью СМИ, а именно:
- характеризует особенности деятельности СМИ;
- содержит ограничения по созданию и деятельности СМИ;
- регламентирует отношения между СМИ, организациями и гражданами;
- содержит в себе права и обязанности журналистов;
- регламентирует ответственность за нарушения закона о СМИ и пр.
Исходя из положений Закона о СМИ, можно заключить, что правовой статус СМИ включает в себя следующие элементы: правосубъектность, правовое состояние, обязанности СМИ, границы их ответственности, а также гарантии СМИ. Деятельность СМИ подлежит обязательной регистрации, а в отдельных случаях и лицензированию (теле-радио вещание).
Закон о СМИ является основным правовым актом, регламентирующим их детальность, однако не единственным.
Так, отдельно регулируются правоотношения, связанные с освещением деятельности органов власти теми СМИ, которые являются государственными. Здесь применяется Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» [5]. Деятельность органов государственной власти и должностных лица страны, их встречи с обществом, открытые встречи и пр. должны освящаться в полном объеме.
Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» [6] наделяет органы государственной власти полномочиями по регулированию деятельности в области связи, он регулирует порядок получения вещательными станциями лицензий на передачу их сигналов и пр.
СМИ должны получать какой-то доход, что позволит им существовать в медиа-пространстве. При этом основная часть доходов СМИ – это доходы с рекламных интеграций. Это определяет то, что деятельность СМИ (в части размещения рекламы и рекламы своей продукции) регулируется Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» [7]. Закон определяет особенности различных форм рекламы и методы государственного и общественного контроля за рекламой.
Отдельные нормативно-правовые акты регламентируют возрастные границы распространения информации. К таким актам, например, относится Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» [8]. Данный закон предусматривает возрастные ограничения в распространении информации среди детей, обязывает СМИ ставить знак информационной продукции, устанавливает общие правила осуществления экспертизы информационной продукции и пр.
Политика российского государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов России и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование определяется Федеральным законом от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» [9].
Кроме законов деятельность СМИ регламентируется и подзаконными актами. Например, статьей 19.1 Закона о СМИ, установлены ограничения, связанные с учреждением и организацией деятельности СМИ. При этом перечень документов, подтверждающих соблюдение требований данной статьи, установлен Постановлением Правительства РФ от 16.10.2015 N 1107 [12].
Регулируют деятельность СМИ и акты федеральных министерств и ведомств. Например, порядок доставки, хранения, учета обязательного экземпляра печатного издания в электронной форме, меры защиты при доставке обязательного экземпляра печатного издания в электронной форме, порядок компьютерной обработки данных обязательного экземпляра печатного издания в электронной форме в целях их классификации и систематизации, а также требования к формату доставляемого файла обязательного экземпляра печатного издания в электронной форме, определен Приказом Минкультуры России от 26.12.2017 № 2227 [14].
На современном этапе развития общества совершенствование системы средств массовой информации становится одной из приоритетных задач органов государственной власти России. Поскольку одним из условий благополучия каждого современного человека является беспрепятственный доступ к различным сведениям, данная сфера должна работать на чётко обозначенные цели и выполнять поставленные задачи. Все вышеперечисленные условности должна отражать государственная политика в установленной сфере. А объект, в данном случае СМИ, должны осуществлять свою деятельность согласно установленным правилам и нормам, даже несмотря на то, что значительная часть СМИ не являются государственными предприятиями и самостоятельно формируют своё финансирование.
Финансовая поддержка средств массовой информации, преодоление технического разрыва между центральными и региональными СМИ, доступность Интернета обсуждается на федеральном уровне с начала 21 века [22]. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций на рынке информационных услуг является, своего рода модератором. От него напрямую зависит, как СМИ будут работать в рыночных условиях, спокойно и успешно или с некоторыми трудностями. Пока политика данного вопроса, на федеральном уровне весьма очевидна, всё работает на то, чтобы минимизировать трудности и дать возможность СМИ повышать свою конкурентоспособность [16].
Таким образом, одна из первостепенных задач министерства состоит в том, чтобы система средств массовой информации формировалась, как самостоятельная экономическая отрасль. В доказательство федеральные целевые программы, государственным заказчиком которых является Роспечать. Их реализация направлена на совершенствование данной сферы, а также закладываются различные формы финансовой поддержки. Буквально за последние десять лет своё активное применение нашла тенденция приватизации государственных полиграфических предприятий.
Оценке экспертного анализа и прогноза развития индустрии печати на ближайшую, среднюю и долгосрочную перспективу сегодня уделяется особое внимание властей. Поскольку современная медиасфера создала активный процесс конвергенции технологий и средств по созданию контента.
Одним из основных последствий общемирового технологического прорыва, стал факт вытеснения традиционных бумажных носителей из издательско-полиграфического бизнеса, на смену которым пришли электронные носители.
Сегодня предсказать момент, когда «метод Гутенберга» [20] перестанет быть востребованным, не представляется возможным. Однако, прогноз финского «Центра технических исследований» отраженный в докладе «Будущее печатной индустрии» несколько лет назад сбывается, он касался вопроса сокращения рынка полиграфических работ в Европе [15].
Органы федеральной власти всё чаще отмечают, что сегодня электронные СМИ являются самым действенным способом передачи информации, на них приходится наибольший объём распространяемого контента.
Например, телевидение. Повышенное внимание к этому виду СМИ начало динамично расти с 2012 года, как со стороны аудитории, так и со стороны экспертного сообщества. Телевидение стало важнейшей общенациональной коммуникационной системой России неспроста: во-первых, огромная территория и географическая разобщенность регионов, во-вторых, различная культурная, религиозная принадлежность, а также языковое разнообразие и другая специфика. Не в зависимости от условий значительных социальных изменений и неравномерности, телевидение так и остаётся доступным практически всем россиянам, благодаря федеральным каналам сохраняется единое информационное пространство страны, более того здесь не наблюдается значительного оттока аудитории. Из чего следует, телевидение оказывает значительное влияние на формирование единой информационной повестки дня [17].
Необходимо сказать, о цифровой революции в СМИ: именно она повысила доступность видеоконтента на разных, не только телевизионных, платформах. Современные технологии доставки телеконтента предоставляют новые возможности его получения – тогда и в тех объемах, которые аудитория сочтет необходимыми.
Роль массмедиа в последние годы значительно возросла. Т.Г. Пядышева определяет современные СМИ, как фактор, определяющий поведение людей, в том числе их конфликтность. Предаваемая ими информация оказывает всё большее влияние на сознание граждан, в особенности на психику. По результатам социологических исследований было установлено, что в среднем российский зритель, в том числе дети, в течение дня видит сцену насилия на телеэкране каждые 15 минут, а вечером – каждые 10 минут. Некоторые специалисты в области социальных технологий называют российское телевидение одним из самых агрессивных в мире [24].
В подтверждение приведем конкретный пример исследования, проведённого группой контент-анализа сектора оперативных и прикладных исследований центра «Социоэкспресс» Института социологии РАН. Результаты исследования приведены в приложении № 1.
Государство принимало активное участие и в развитии Интернета. В 2013 году была принята «Стратегия развития отрасли информационных технологий в РФ на 2014–2020 годы и на перспективу до 2025 года» [13]. Отметим, что с этого момента в Госдуме при комитете по СМИ был создан подкомитет по Интернету и развитию электронной демократии.
Несомненно, Интернет приносит пользу, но при его взрывной популярности не стоит забывать и об угрозе, которую он представляет. Россия входит в десятку стран, больше всего пострадавших от мошенников в Интернете, а по количеству жертв киберпреступлений Россия по-прежнему занимает лидирующие позиции [11].
Отсюда следует, современные приоритеты федеральных органов власти сконцентрированы на развитии телевещания, интернет-технологий и мало затрагивают интересы печатных средств массовой информации, что, по мнению многих исследователей в этой области, полностью соответствует предпочтениям аудитории.
Главной проблемой во взаимодействии власти со СМИ является отсутствие целенаправленной государственной политики в отношении средств массовой информации и массовой коммуникации. Не сформулирован необходимый минимум государственных потребностей в информационной сфере, не определен бюджетный максимум, отведенный на эти цели государством. Кроме того, в регионах существует негативная тенденция выдавать за государственную политику меры по огосударствлению средств массовой информации.
При этом отчётливо проявляется двойственная роль самих средств массовой информации в системе «государство – СМИ – гражданское общество». С одной стороны, средства массовой информации в силу своей природы, объективно в большей или меньшей степени включены в управленческий механизм государственных структур. С другой стороны, они ориентированы на удовлетворение информационных потребностей и интересов как отдельной личности, так и всех социальных институтов гражданского общества.
Помимо этого, характер взаимоотношений в системе «государство – СМИ – гражданское общество» во многом определяется как особенностями конкретного субъекта, так и особенностями многонационального государства. Задача органов власти в этих условиях – обеспечение политического равновесия, баланса интересов и стабильности. От того, как взаимодействуют субъекты информационного пространства в системе «органы власти – СМИ – общество» зависит уровень развития демократии. Поэтому проблема согласования позиций государственных и общественных структур, социальных институтов и общностей в формируемом СМИ информационном пространстве становится весьма актуальной и требует изучения [19].
Решение названой проблемы сопряжено с множеством трудностей. Особое значение приобретают следующие факторы: экономическая зависимость СМИ от учредителей, существенно влияющая на их политические ориентации; ограничение доступа журналистов к информации, вызванное «закрытостью» органов власти; недостаточно разработанная правовая основа деятельности СМИ; отсутствие реакции органов власти на критику и другое. В совокупности это приводит к тому, что значительная часть СМИ также приобретает «закрытый» от гражданского общества характер, превращается в корпоративное, монопольное средство, используемое в растущем противоречии с интересами и потребностями как органов власти, так и институтов гражданского общества. Претензии к средствам массовой информации по поводу отсутствия объективности при подаче информации могут предъявить и те, и другие [18].
Однако именно СМИ являются важнейшим звеном в системе реализации государственной информационной политики, позволяющей регулировать процессы информационного воздействия в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. В 90-е годы прошлого века бюрократия, в качестве одной из главных целей поставила подчинить себе СМИ как институт социально-политической коммуникации, способный манипулировать общественным сознанием.
Сегодня можно с уверенностью говорить, что на социально-экономический и политический процессы оказывают мощнейшее давление информационные технологии, а СМИ все больше превращаются в политический и социальный институт.
Доля наиболее активных процессов трансформации информационного поля нашей страны пришлась на вторую половину двадцатого века: регионализация и новое назначение средств массовой информации.
Появление, а затем и успешное развитие региональных СМИ обусловлено рядом причин: экономическое и политическое укрепление самостоятельности регионов, активность местных элит и властей, крушение идеалов сильного централизованного государства.
Для прежней методики государственного управления процесс регионализации общего информационного поля был бы невыгоден, но когда регионы постепенно начали становиться самостоятельными субъектами, препятствовать этому было бессмысленно [21].
Следующий ключевой момент – новое предназначение средств массовой информации. Ранее первостепенной задачей газет, телеканалов и радио было информирование населения обо всём, что представляет для него интерес, сегодня такая модель работы, ввиду ряда причин, используется весьма редко. Когда прибыль и влияния взяли верх над ценностью познания, СМИ всё меньше стали заниматься просвещением, они постепенно становились инструментом манипуляции общественным сознанием.
Таким образом, значение средств массовой информации, как проводника между властью и обществом, уверенно растёт. По мнению некоторых исследователей, данная концепция деятельности имеет последствия в виде потери аудитории из-за утраты доверия, подтверждение тому отрицательная динамика подписных тиражей, числа зрителей и слушателей.
Средства массовой информации на современном этапе отбирают большую часть информации и дезинформации, которыми мы пользуемся для оценки социально-политической действительности. Наше отношение к проблемам и явлениям, даже сам подход к тому, что считать проблемой или явлением, во многом предопределены теми, кто контролирует мир коммуникаций.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование деятельности СМИ в России основывается на ведущих международных принципах. При этом соблюдается иерархическая последовательность, когда базовым национальным правовым актом, закрепляющим право на свободу мнения и слова, является Конституция, а в федеральных законах и подзаконных актах регламентируются особенности и ограничения реализация данного конституционного права граждан. Без правового регулирования адекватное функционирование СМИ невозможно, а действующее законодательство содержит базовые положения по созданию, функционированию и прекращению деятельности СМИ. Контроль за соблюдением СМИ положений действующего законодательства, возложен на различные органы власти, практику функционирования которых мы рассмотрим далее.
