Актуальность исследования.
Большая часть населения Мурманской области сформировалась за счет миграции из других регионов нашей страны, поступательно увеличивая численность жителей региона вплоть до 1989 г., когда она составила 1164,6 тыс. чел. Однако, начиная с 1990 года по настоящее время, в области наблюдается миграционное снижение, в результате которого на начало 2022 г. в Мурманской области остались 724 452 человек [38].
Молодежная политика – часть региональной социально-экономической политики и направлена на создание условий для успешного развития трудового и творческого потенциала и интеграции молодежи в экономическую, культурную и общественно-политическую жизнь города. Формирование молодого поколения горожан не может не рассматриваться как важнейшее направление в развитии города, определяющее картину не только его будущего состояния, но качества жизни сегодня, поскольку около 20 % населения города Мурманска – это молодежь, и ее деятельность, ценности активно влияют на все сферы городской жизни [26].
Цель работы.
Цель работы – сформулировать проблемы оттока молодежи с территорий Крайнего Севера и предложить направления совершенствования молодежной политики как меры по предотвращению оттока молодежи с территорий Крайнего Севера (на примере Мурманской области).
Материал и методы исследования предполагает анализ нормативно-правовых актов и мероприятий молодежной политики, реализуемой в Мурманской области. В работе использованы методы анализа, синтеза, статистический, сравнительно-правовой, элементы исторического метода.
Результаты исследования.
Традиционно молодежная политика является одним из приоритетных направлений деятельности любого государства. Весь управленческий потенциал, направленный на социализацию молодого поколения, решение его проблем, раскрытие потенциала и иные задачи, проявляется в политике государства по отношению к молодежи. Место молодежной политики обусловлено также тем, что молодые граждане составляют существенную долю в общем населении страны (18,65% на 01.01.2022 г. [45]) и именно они призваны играть важную роль в реализации социальных перемен.
2020 год стал знаковым годом для сферы государственной молодежной политики в части нормативно-правового регулирования. Так, в 2020 году в Конституции РФ [1] появилось упоминание о молодежной политике, приняты основополагающие нормативно-правовые акты: Федеральный закон «О молодежной политике в РФ» [3] и профессиональный стандарт «Специалист по работе с молодежью» [16], подготовка которого осуществлялась более 25 лет. Не менее важную роль играет Федеральный закон от 14.07.2022 N 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи» [2].
Отток населения как миграционная проблема на Крайнем Севере
Кольский Север в постсоветский период утратил свою привлекательность в силу ряда факторов: падения производства, снижения различий в оплате труда жителей Крайнего Севера и других российских регионов, социокультурной стагнации [33, 40]. Среди активных категорий, покидающих Кольский Север, особенно выделяется молодежь, ориентированная на более широкие возможности для самореализации, имеющиеся в регионах центральной или южной России. Меры поддержки молодежи не позволяют сократить отток населения и темпы сокращения численности населения региона.
Особенностью региона является отсутствие развитого производства и промышленности, трудные климатические условия. Значительная часть населения ежегодно выезжает (особенно молодежь) и больше не возвращается. Усугубляет положение продолжающаяся урбанизация и концентрация населения в крупных промышленных центрах. Молодежь уезжает из региона, что ведет к сокращению социальной инфраструктуры т.к. сокращается не только потребность в них, но и отсутствуют трудовые ресурсы для их обеспечения. Сокращается качество здравоохранения и снижается уровень образования и культуры. По результатам серии интервью среди молодых людей Кольского Севера в возрасте 19-23 лет (N=30), проведенных в 2020 г., были выявлены установки большинства опрошенных на переезд из Мурманской области [40]. Причинами подобных миграционных намерений молодежи являются отсутствие перспектив для трудовой занятости и широких возможностей для самореализации, упадок региональной экономики, недостаточное развитие социальной инфраструктуры, а также сложная природно-климатическая среда, неблагоприятная экологическая обстановка, оказывающие негативное влияние на состояние здоровья людей и др.
Понятие и сущность молодежной политики (на примере Мурманской области)
Молодежь – это социально-демографическая группа, выделяемая на основе обусловленных возрастом особенностей социального положения, места и функций в социальной структуре общества, специфических интересов и ценностей. Молодежная политика - комплекс мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового, научного и иного характера, реализуемых на основе межведомственного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при участии институтов гражданского общества, юридических лиц, и направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности, на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодых граждан в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности РФ (ст. 2 Федерального закона «О молодежной политике в РФ» [3]).
Первыми ключевыми официальными документами, определяющими конкретные направления государственной молодежной политики, явились Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина от 16 сентября 1992 г. № 1075 «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики» [12]. В Распоряжении Правительства РФ «Об утверждении Основ государственной молодежной политики РФ на период до 2025 года» от 29.11.2014 г. [14] под молодежью понимается «социально-демографическая группа, выделяемая на основе возрастных особенностей, социального положения и характеризующаяся специфическими интересами и ценностями». Основные задачи молодежной политике на региональном уровне, исходят из национальных задач и сводятся к следующему:
- активное содействие молодежи в вопросах трудоустройства;
- внедрение экономических механизмов, направленных на обеспечение молодежи рабочим местом, путем предоставления работодателям преференций;
- активная работа с учебными заведениями с целью повышения эффективности системы подготовки кадров, в соответствии с потребностями рынка труда;
- повышение качества уровня образования молодежи;
- поддержка талантливой молодежи и др.
Молодежь представляет собой категорию, несущую в себе одновременное сочетание важнейших качественных характеристик: [46, с. 38] перенимать опыт предыдущего поколения (посредством образования, семейного воспитания, общения в процессе жизнедеятельности с наставниками и старшими возрастными слоями); генерировать новые идеи и опираться на интуитивное понимание и оценку происходящего более, чем на жизненный опыт и эмпирические исследования, формировать новаторские предложения в любой сфере жизнедеятельности и др.
Ключевая роль в реализации указанных задач, принадлежит Федеральному агентству по делам молодежи (Росмолодежи) [15], в перечень направлений деятельности которого входит: патриотическое воспитание молодежи; поддержка и взаимодействие с общественными организациями и движениями; развитие международного и межрегионального молодежного сотрудничества; вовлечение молодежи в волонтерскую деятельность; вовлечение молодежи в здоровый образ жизни и занятия спортом, популяризация культуры безопасности в молодежной среде и др.
В Мурманской области отношения, связанные с формированием и реализацией молодежной политики в Мурманской области регламентированы Законом Мурманской области от 09.06.2021 N 2649-01-ЗМО «О молодежной политике в Мурманской области» [17]. В соответствии со статьями 67 и 70 Устава Мурманской области [18], постановлением Губернатора Мурманской области от 31.10.2019 N 148-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Мурманской области» [21], постановлением Правительства Мурманской области от 18.01.2021 N 5-ПП «О мерах по реализации постановления Губернатора Мурманской области от 13.01.2021 N 1-ПГ» [23] Правительство Мурманской области утвердило Положение о Комитете молодежной политики Мурманской области [24].
На основании изложенного можно сделать вывод, что современная молодежная политика Мурманской области должна эффективно реагировать на современные угрозы и вызовы, способствуя раскрытию потенциала молодежи, созданию условий для всестороннего развития молодежи и ее самореализации в профессиональной и общественной деятельности. Главными целями молодежной политики Мурманской области следует считать формирование и развитие потенциала молодежи в интересах Арктического региона.
Направления совершенствования законодательства о молодежной политике как способа предотвращения оттока населения из Мурманской области
Создание нормативной и правовой базы, законодательно закрепляющей государственную молодежную политику, защищает ее от изменений во внешней и внутренней политике государства, интересов отдельных личностей, определяющих и организующих реализацию молодежной политики, направляет и регулирует отношения между субъектами молодежной политики в стране. Федеральный закон «О молодежной политике в РФ», Федеральный закон от 14.07.2022 N 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи», законодательство Мурманской области призваны устранить имеющиеся пробелы и оказать дополнительную поддержку в реализации своих интересов всех субъектов молодежной политики в стране и регионе.
В целях реализации мероприятий государственной программы Мурманской области «Государственное управление и гражданское общество» [25], поощрения детей и молодежи, имеющих выдающиеся достижения в общественно полезной, художественно-культурной, научно-исследовательской и спортивной деятельности Губернатором Мурманской области утверждено Положение об именных стипендиях Губернатора Мурманской области одаренным детям и учащейся молодежи [22].
Важную роль для поддержки молодежи играют гранты и субсидии. В качестве примеров можно привести Постановление Губернатора Мурманской области от 27.05.2021 N 70-ПГ «О грантах Губернатора Мурманской области на реализацию кинопроектов молодежи» (вместе с «Порядком предоставления грантов Губернатора Мурманской области на реализацию кинопроектов молодежи») [19] и Постановление Правительства Мурманской области от 31.05.2019 N 272-ПП «О порядке предоставления грантов в форме субсидий из областного бюджета по итогам конкурса молодежных проектов и программ» [20].
Роль высшего образования признается значимой для стратегического развития государства. Результаты мониторинга эффективности деятельности высшей школы послужили основанием к принятию решений об укрупнении либо о ликвидации значительного числа вузов (их филиалов), что неминуемо повлияло на организационную доступность образовательных организаций, рассматриваемую в разрезе не только субъектов РФ, но и федеральных округов [30, с. 355]. Территориальная концентрация высшего образования привела к тому, что наибольшее количество (56%) студентов обучаются в престижных образовательных организациях, сосредоточенных в крупных регионах (Санкт-Петербург и Ленинградская область, Московский регион, Томск, Свердловская область) [36, с. 42]. Определенную надежду на дальнейшее развитие доступности высшего образования дают предусмотренные Федеральным законом от 2 июля 2021 г. N 321-ФЗ [4] поправки в ст. 5 и 83 Закона N 273-ФЗ. В соответствии с внесенными изменениями закреплена возможность для лиц, имеющих высшее образование, получения на конкурсной основе второго высшего образования в области искусств.
Эффективное обслуживание общественного интереса в сфере образования предполагает поиск государством способов расширения доступа к образовательным услугам. В ситуации ограниченности бюджетных мест по предлагаемым и востребованным у абитуриентов образовательным программам развитие альтернативной (платной) основы предоставления высшего образования позволит создать условия для расширения его доступности. В этом процессе необходимо формировать конкурентные условия оказания образовательных услуг, удерживая стоимость обучения на приемлемом для абитуриентов уровне [36, с. 42].
Объективной стороной характеристики доступности высшего образования наряду со стоимостью обучения, качеством образования, уровнем подготовки абитуриентов является проводимая в стране государственная политика. Характеризуя тенденции и возможности России в современном мире, Стратегия национальной безопасности РФ (далее - Стратегия) [8] (п. 14) определяет потребность перехода РФ на новый уровень экономического развития и повышения качества жизни граждан (п. 29, подп. 13 п. 33 Стратегии).
Вопросы экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования выступают одним из стратегических направлений в государственной образовательной политике. Так, одним из целевых ориентиров программы РФ «Развитие образования» на 2019 - 2025 гг. [9] является доступность образования.
В рамках национального проекта «Образование», разработанного во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» [9], утвержден паспорт одного из десяти федеральных проектов «Цифровая образовательная среда», целью которого является создание условий для внедрения к 2024 г. современной и безопасной цифровой образовательной среды, обеспечивающей формирование ценности к саморазвитию и самообразованию у обучающихся образовательных организаций всех видов и уровней путем обновления информационно-коммуникационной инфраструктуры, подготовки кадров, создания цифровой платформы.
Росту числа иностранных студентов в российских образовательных организациях должна способствовать в том числе разумная миграционная политика. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Повышение доступности образовательных услуг для иностранных граждан определено в качестве магистрального направления в рамках Указа Президента РФ от 31 октября 2018 г. N 622 «О Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019 - 2025 годы» [10].
Подзаконное нормотворчество при регламентации образовательных отношений не ограничивается сферой деятельности исполнительных органов власти, а касается и вопросов локального правового регулирования. Учеными высказывается точка зрения [34], согласно которой относительно необходимости обязательной разработки правовых актов локального уровня, регламентирующих процедурные вопросы восстановления обучающихся в образовательную организацию в силу требований п. 2 ст. 30 Закона N 273-ФЗ. Учитывая различную практику в регламентации соответствующих вопросов образовательными организациями, данный подход нельзя назвать полностью верным. Не ясно, как реализовывать положения п. 1 ст. 62 Закона N 273-ФЗ в части срока на восстановление к лицам, отчисленным по инициативе образовательной организации. В силу значимости данных общественных отношений для реализации гражданами их гарантии права на образование (ст. 43 Конституции РФ) необходимо изъять вопросы определения порядка восстановления лиц, отчисленных не по собственной инициативе из нормотворческой компетенции образовательной организации, и передать на подзаконный уровень.
В настоящее время доступность высшего образования может быть рассмотрена и обеспечена наличием:
- оптимальной сети образовательных организаций, в том числе их обособленных подразделений, предоставляющих услуги в сфере высшего образования, в части их общего числа и территориального размещения;
- образовательных программ высшего образования соответствующего уровня (бакалавр - магистр) и форм (технологий) обучения у образовательных организаций, способных удовлетворить спрос потребителей образовательных услуг;
- экономических возможностей у абитуриентов и их родителей обеспечить академическую мобильность (оплата расходов, связанных с проживанием в другой местности, стоимости проезда и т.п.);
- правореализационных механизмов расширения права доступа в действующем образовательном законодательстве, включая регламентацию условий и процедуры целевого приема, отчисления, восстановления обучающихся в образовательные организации.
В рамках поступательного развития механизма реализации гражданами права на образование необходимо законодательное закрепление принципа доступности высшего образования в числе базовых идей, начал государственной образовательной политики. В связи с этим предлагаем внести изменения в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в РФ» и закрепить отдельный пункт: «13) доступность высшего образования». Его последовательная реализация должна найти отражение в подзаконных нормативных актах, в том числе на уровне целевых программ развития образования, направленных на практическое внедрение экономических и организационных инструментов обеспечения его доступности.
В трудовом законодательстве России преференциальных норм для молодежи крайне мало. Отчасти к ним можно отнести гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с получением образования (гл. 26 Трудового кодекса РФ [6]). Следует в целом положительно оценить смягчение квалификационных требований к стажу при замещении должностей федеральной государственной гражданской службы, в результате чего для замещения ведущих, старших и младших должностей требований к стажу не предъявляется, а для занятия высших и главных должностей требуется соответственно не менее 4 лет стажа государственной гражданской службы или не менее 2 лет стажа работы по специальности, направлению подготовки [11].
Приоритетная задача, решение которой необходимо обеспечить при реализации избранного курса молодежной политики заключается в том, что требуется создать условия и предпосылки для привлечения молодежи в деятельность, осуществляемую для формирования политики государства во многих областях жизнедеятельности, а также нужно включить молодежь в деятельность, реализуемую для подготовки и непосредственного практического воплощения управленческих решений на различных уровнях государственного и муниципального управления.
Требуется включить молодежь процессы выработки и практического воплощения избранного курса молодежной политики. Важно сконцентрировать усилия на организации деятельного взаимодействия между государственными и муниципальными структурами, а также молодежными общественными объединениями и организациями, также в целях достижения запланированного положительного эффекта надо обеспечивать соблюдение принципа системности эффективную поддержку их инициатив [37, с. 14].
В решении проблем оттока молодежи с Севера целесообразно:
1 Увеличение регионального компонента, обеспечивающего формирование и воспитание любви к своей малой родине, в образовательных программах в части краеведения, текущего и перспективного развития субъекта.
2 Установление на территории субъектов единого районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера и на приравненных к ним территориях (для молодых специалистов с первого дня работы в районах Крайнего Севера и на приравненных к ним территориях).
Целесообразно вернуть ранее действовавшую норму, согласно которой, родившийся на Крайнем Севере имеет возможность при поступлении на работу иметь районный коэффициент и полярные надбавки в полном объеме (для остальных лиц, возможность получения этих льгот в полном объеме может быть связана с необходимостью проживания на территории Крайнего Севера 5 лет).
Соответствующие изменения целесообразно внести в Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
3 Важную роль в рамках доступности высшего образования играет наличие бюджетных мест в вузах.
Распределение контрольных цифр приема за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, опубликованные на официальном портале www.ined.ru, высшие учебные заведения Мурманской области не получили бюджетные места по программе подготовки бакалавриата 40.03.01 «Юриспруденция» на 2022/2023 учебный год. Аналогичная ситуация имела место и в 2021/2022 учебный год. Из-за отсутствия в вузах области бюджетных мест по указанному направлению подготовки большинство выпускников школ Мурманской области вынуждены уезжать на обучение в другие регионы, в связи с чем, значительно сократился приток квалифицированных специалистов данного профиля в государственные структуры, в том числе в федеральные суды городского и районного уровня.
При этом некомплект кадров в аппаратах судов Мурманской области постоянно увеличивается. В 2018 году этот показатель составлял 16 %, в 2019 году – 18,5 %, а в 2020 году – 22%, в 2021 году – 28%. Объявляемые федеральными судами конкурсы на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в большинстве случаев признаются несостоявшимися по причине отсутствия заявлений претендентов, отвечающих квалификационным требованиям. Так, по итогам 2021 года из 39 объявленных конкурсов состоялись только 14.
На территории Мурманской области единственной государственной образовательной организацией, реализующей основные профессиональные образовательные программы высшего образования (бакалавриата, магистратуры и аспирантуры) по направлению подготовки «Юриспруденция» является ФГАОУ ВО «Мурманский арктический университет». Выделение бюджетных мест вузу позволит исправить ситуацию с нехваткой кадров юридической специальности и станет стимулом для закрепления молодых специалистов в регионе.
