К вопросу о понятии муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления
В настоящей статье рассматривается вопрос о понятии муниципально-территориального деления. Также автором исследуется проблема отграничения муниципально-территориального деления от административно-территориального деления.
Вопросы территориального деления государства по сей день отличаются своей чрезвычайной важностью и актуальностью. Объясняется это тем, что их разрешение способствует не только совершенствованию законотворческого процесса в данной области, но и повышению качества правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляющих границы муниципальных образований, участие населения в управлении государством и решении вопросов местного значения.
Вместе с тем термин «муниципально-территориальное деление» является достаточно новой правовой дефиницией. В частности, в нормативных правовых актах, которые создавали и закрепляли основу для местного самоуправления, муниципально-территориальное деление напрямую привязывалась к административно-территориальному [1]. Только со временем принятия Конституции РФ, а также иных Федеральных Законов вместо административно-территориальных единиц стал использоваться термин «муниципальное образование». В такой связи, полагаем, что анализ проблемы соотношения муниципально-территориального и административно-территориального деления представляется необходимым и целесообразным решением в целях понимания сущности исследуемого в данном параграфе понятия.
Как справедливо указывала Л.В. Овчинникова, анализируя соотношение институтов административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства, «нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений» [2].
Более того, В.И. Васильев отмечает, что существующая путаница между муниципально-территориальным и административно-территориальным делением приводит к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах Российской Федерации, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде Российской Федерации [3].
И действительно, вопрос соотношения элементов административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта федерации на настоящий момент считать детально проработанным не представляется возможным. Более того, отсутствие общепринятых определений таких понятий как «муниципально-территориальное деление», «административно-территориальное деление», «административно-территориальная единица» негативно отражается как на нормах российского законодательства, так и на деятельности государственных органов в целом.
Между тем, институты муниципально-территориального и административно-территориального деления теснейшим образом связаны между собой. Так очевидным становится тот факт, что данные институты в первую очередь выступают в качестве форм территориального деления.
При этом важно подчеркнуть, что такое деление всегда носит политико-географический характер, поскольку деление территории государства на определенные составные части способствует установлению четких территориальных границ, в пределах которых осуществляется деятельность местных органов власти.
Иными словами, при административном, муниципальном делении территории государства образуются территориальные единицы, представляющие собой некоторые пределы, в которых осуществляется деятельность представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции [4], т.е. местных органов власти, решающих общие задачи [5].
Однако институты административно-территориального и муниципально-территориального деления имеют самостоятельное значение. Полагаем, чтобы определить признаки и отличия каждого из них, необходимо понять, что в целом представляют собой данные понятия.
Е.М. Подмарькова считает, под административно-территориальным делением следует понимать систему территориальной организации, «на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления» [6].
А.Н. Максимов дает следующее определение административно-территориальному делению: это «система административно-территориальных единиц, формирующая территориальную основу для создания и функционирования региональных органов государственной власти» [7].
А.С. Саломаткин определяет административно-территориальное деление как разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами «распространения власти функционирующих» на них «органов государства и органов местного самоуправления» [8].
А.В. Сошенко определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти» [9].
Таким образом, административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления.
Вместе с тем юрисдикция органов местного самоуправления распространяется только на муниципальные образования, поскольку для создания правовой основы деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления.
Так, Конституционный Суд РФ указал, что создание представительных и исполнительных органов государственной власти возможно только на тех территориях, которые имеют статус административно-территориальных единиц [10].
В то же время, по мнению Конституционного Суда РФ, муниципально-территориальное устройство не имеет жесткой привязки к административно-территориальному делению субъекта Российской Федерации. Перечень муниципальных образований может меняться, а значит и существующая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению не является абсолютной и границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц [11].
Поэтому основное отличие административно-территориальных единиц и муниципалитетов заключается в их назначении. В частности, назначение административно-территориального устройства состоит в организации деятельности органов государственной власти, муниципально-территориального устройства – в организации местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований.
Важно отметить, что вопрос о соотношении административно-территориального и муниципально-территориального деления в разных регионах решался по-разному. Так, например, в Пермской области административно-территориальное устройство совмещалось с муниципальными образованиями, в то время как в Свердловской области было полное разделение административно-территориального устройства и муниципальных образований [4].
Таким образом, опираясь на вышеизложенное, можно прийти к выводу, что административно-территориальное и муниципально-территориальное деление – это две самостоятельных и независимых друг от друга формы территориальной организации государственной власти. Это не исключает возможности в административно-территориальных границах осуществлять местное самоуправления. Однако взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального деления не означает, что границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований идентичны. Наоборот, как отмечает С.В. Нарутто, «на территории крупного городского округа может существовать несколько территориальных единиц (поселки городского типа, сельсоветы и др.). Например, территория города Екатеринбурга включает 7 городских районов, 18 сельских населенных пунктов» [12].
Итак, позиция современной российской юридической науки, а также отечественного права в вопросе определения и закрепления соотношения таких элементов территориальной организации субъектов Российской Федерации, как административно-территориальное и муниципально-территориальное деление не может быть охарактеризована как окончательно сформированная.
Между тем разрешению озвученной проблематики в дальнейшем, на наш взгляд, может способствовать осмысление и оценка ряда базовых категорий территориального устройства, а также введение в научный оборот следующих определений: административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления; муниципально-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, в пределах которых функционируют органы местного самоуправления.
Муниципально-территориальное и административно-территориальное деление играют важную роль в обеспечении эффективного управления и развития территории. Правильное соотношение между ними способствует улучшению качества жизни граждан, обеспечивает эффективное использование ресурсов и экономическое развитие регионов.
Между тем разрешению озвученной проблематики в дальнейшем, на наш взгляд, может способствовать осмысление и оценка ряда базовых категорий территориального устройства, а также введение в научный оборот следующих определений: административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления; муниципально-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, в пределах которых функционируют органы местного самоуправления.
В целом, муниципально-территориальное деление – это система разделения территории государства на муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты и т.д.) с целью рационального использования территории и ресурсов, обеспечения эффективности государственного управления и учета местных потребностей населения.
Научная новизна понятия муниципально-территориального деления заключается в том, что оно позволяет отграничить административно-территориальное деление от муниципального управления и учета местных потребностей, что способствует более эффективному управлению и развитию регионов. Более того, муниципально-территориальное деление предоставляет возможность местным органам власти принимать решения, ориентированные на конкретные потребности и особенности населения, что в свою очередь способствует развитию территорий и повышению жизненного уровня населения.
Также муниципально-территориальное деление позволяет более точно определить границы территорий и установить правила использования и защиты природных ресурсов, что способствует экологической безопасности регионов.
Таким образом, понятие муниципально-территориальное деление представляет собой значимое явление, исследование которого позволяет более эффективно управлять регионами и учитывать местные потребности населения, что является важным фактором для устойчивого развития и благополучия регионов.
- Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
- Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.
- Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 642.
- Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 322. С. 114.
- Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного управления. Ч. 1. СПб., 1883. С. 26. С. 174.
- Подмарькова Е.М. Применение информационно-аналитической системы реструктуризации административно-территориального деления регионов // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Технические науки. 2013. № 1 (25). С. 26-34.
- Максимов А.Н. Административнотерриториальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 4. С. 70-79.
- Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 22-23.
- Сошенко А.В. Проблемы административно–территориального устройства субъектов Федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) // Актуальные проблемы правовой реформы в России: материалы науч.-практ. конф. Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2. С. 120.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. №15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда». Российская газета. 1997. № 17.
- Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М.: Инфра-М, 2013. С. 70.