К вопросу о понятии муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления

Вопросы территориального деления государства по сей день отличаются своей чрезвычайной важностью и актуальностью. Объясняется это тем, что их разрешение способствует не только совершенствованию законотворческого процесса в данной области, но и повышению качества правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляющих границы муниципальных образований, участие населения в управлении государством и решении вопросов местного значения.

Вместе с тем термин «муниципально-территориальное деление» является достаточно новой правовой дефиницией. В частности, в нормативных правовых актах, которые создавали и закрепляли основу для местного самоуправления, муниципально-территориальное деление напрямую привязывалась к административно-территориальному [1]. Только со временем принятия Конституции РФ, а также иных Федеральных Законов вместо административно-территориальных единиц стал использоваться термин «муниципальное образование». В такой связи, полагаем, что анализ проблемы соотношения муниципально-территориального и административно-территориального деления представляется необходимым и целесообразным решением в целях понимания сущности исследуемого в данном параграфе понятия.

Как справедливо указывала Л.В. Овчинникова, анализируя соотношение институтов административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства, «нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений» [2].

Более того, В.И. Васильев отмечает, что существующая путаница между муниципально-территориальным и административно-территориальным делением приводит к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах Российской Федерации, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде Российской Федерации [3].

И действительно, вопрос соотношения элементов административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта федерации на настоящий момент считать детально проработанным не представляется возможным. Более того, отсутствие общепринятых определений таких понятий как «муниципально-территориальное деление», «административно-территориальное деление», «административно-территориальная единица» негативно отражается как на нормах российского законодательства, так и на деятельности государственных органов в целом.

Между тем, институты муниципально-территориального и административно-территориального деления теснейшим образом связаны между собой. Так очевидным становится тот факт, что данные институты в первую очередь выступают в качестве форм территориального деления.

При этом важно подчеркнуть, что такое деление всегда носит политико-географический характер, поскольку деление территории государства на определенные составные части способствует установлению четких территориальных границ, в пределах которых осуществляется деятельность местных органов власти.

Иными словами, при административном, муниципальном делении территории государства образуются территориальные единицы, представляющие собой некоторые пределы, в которых осуществляется деятельность представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции [4], т.е. местных органов власти, решающих общие задачи [5].

Однако институты административно-территориального и муниципально-территориального деления имеют самостоятельное значение. Полагаем, чтобы определить признаки и отличия каждого из них, необходимо понять, что в целом представляют собой данные понятия.

Е.М. Подмарькова считает, под административно-территориальным делением следует понимать систему территориальной организации, «на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления» [6].

А.Н. Максимов дает следующее определение административно-территориальному делению: это «система административно-территориальных единиц, формирующая территориальную основу для создания и функционирования региональных органов государственной власти» [7].

А.С. Саломаткин определяет административно-территориальное деление как разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами «распространения власти функционирующих» на них «органов государства и органов местного самоуправления» [8].

А.В. Сошенко определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти» [9].

Таким образом, административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления.

Вместе с тем юрисдикция органов местного самоуправления распространяется только на муниципальные образования, поскольку для создания правовой основы деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления.

Так, Конституционный Суд РФ указал, что создание представительных и исполнительных органов государственной власти возможно только на тех территориях, которые имеют статус административно-территориальных единиц [10].

В то же время, по мнению Конституционного Суда РФ, муниципально-территориальное устройство не имеет жесткой привязки к административно-территориальному делению субъекта Российской Федерации. Перечень муниципальных образований может меняться, а значит и существующая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению не является абсолютной и границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц [11].

Поэтому основное отличие административно-территориальных единиц и муниципалитетов заключается в их назначении. В частности, назначение административно-территориального устройства состоит в организации деятельности органов государственной власти, муниципально-территориального устройства – в организации местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований.

Важно отметить, что вопрос о соотношении административно-территориального и муниципально-территориального деления в разных регионах решался по-разному. Так, например, в Пермской области административно-территориальное устройство совмещалось с муниципальными образованиями, в то время как в Свердловской области было полное разделение административно-территориального устройства и муниципальных образований [4].

Таким образом, опираясь на вышеизложенное, можно прийти к выводу, что административно-территориальное и муниципально-территориальное деление – это две самостоятельных и независимых друг от друга формы территориальной организации государственной власти. Это не исключает возможности в административно-территориальных границах осуществлять местное самоуправления. Однако взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального деления не означает, что границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований идентичны. Наоборот, как отмечает С.В. Нарутто, «на территории крупного городского округа может существовать несколько территориальных единиц (поселки городского типа, сельсоветы и др.). Например, территория города Екатеринбурга включает 7 городских районов, 18 сельских населенных пунктов» [12].

Итак, позиция современной российской юридической науки, а также отечественного права в вопросе определения и закрепления соотношения таких элементов территориальной организации субъектов Российской Федерации, как административно-территориальное и муниципально-территориальное деление не может быть охарактеризована как окончательно сформированная.

Между тем разрешению озвученной проблематики в дальнейшем, на наш взгляд, может способствовать осмысление и оценка ряда базовых категорий территориального устройства, а также введение в научный оборот следующих определений: административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления; муниципально-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, в пределах которых функционируют органы местного самоуправления.

Муниципально-территориальное и административно-территориальное деление играют важную роль в обеспечении эффективного управления и развития территории. Правильное соотношение между ними способствует улучшению качества жизни граждан, обеспечивает эффективное использование ресурсов и экономическое развитие регионов.

Между тем разрешению озвученной проблематики в дальнейшем, на наш взгляд, может способствовать осмысление и оценка ряда базовых категорий территориального устройства, а также введение в научный оборот следующих определений: административно-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления; муниципально-территориальное деление есть разделение территории государства на составные части, в пределах которых функционируют органы местного самоуправления.

В целом, муниципально-территориальное деление – это система разделения территории государства на муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты и т.д.) с целью рационального использования территории и ресурсов, обеспечения эффективности государственного управления и учета местных потребностей населения.

Научная новизна понятия муниципально-территориального деления заключается в том, что оно позволяет отграничить административно-территориальное деление от муниципального управления и учета местных потребностей, что способствует более эффективному управлению и развитию регионов. Более того, муниципально-территориальное деление предоставляет возможность местным органам власти принимать решения, ориентированные на конкретные потребности и особенности населения, что в свою очередь способствует развитию территорий и повышению жизненного уровня населения.

Также муниципально-территориальное деление позволяет более точно определить границы территорий и установить правила использования и защиты природных ресурсов, что способствует экологической безопасности регионов.

Таким образом, понятие муниципально-территориальное деление представляет собой значимое явление, исследование которого позволяет более эффективно управлять регионами и учитывать местные потребности населения, что является важным фактором для устойчивого развития и благополучия регионов.