Виды и формы государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в минерально-сырьевом комплексе России

Под минерально-сырьевым сектором экономики, по мнению А. Л. Новоселова, О. Е. Медведевой, И. Ю. Новоселовой, понимается совокупность отраслей промышленности, занимающихся добычей и первичной переработкой полезных ископаемых, разведанные запасы которых создают минерально-сырьевую базу страны [10].

Минерально-сырьевой сектор занимает одно из центральных мест в экономике России.

На территории Российской Федерации и ее континентального шельфа выявлены месторождения практически всех известных на Земле видов полезных ископаемых. По запасам и добыче нефти, природного газа, угля, железных руд, никеля, меди, золота, серебра, платиноидов, алмазов, апатитовых руд, калийных солей и некоторых других видов полезных ископаемых Россия входит в число мировых лидеров.

Перечень основных видов стратегического минерального сырья, к которым относятся нефть, природный газ, уран, марганец, хром, титан, бокситы, медь, никель, свинец, молибден, вольфрам, олово, цирконий, тантал, ниобий, кобальт, скандий, бериллий, сурьма, литий, германий, рений, редкие земли иттриевой группы, золото, серебро, платиноиды, алмазы, особо чистое кварцевое сырье, был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 г. № 50-р [4].

В соответствии с потребностями национальной экономики существенно изменились и продолжают меняться направления использования различных видов полезных ископаемых, появляются новые их источники, в связи с чем перечень основных видов стратегического минерального сырья целесообразно уточнять с периодичностью 5-6 лет.

Помимо стратегических видов минерального сырья, значимыми для экономики России являются уголь, железные руды, цинк, апатитовые руды, калийные соли, цементное сырье, подземные воды; для отдельных отраслей промышленности – плавиковый шпат, бентониты, полевошпатовое сырье, каолин, крупнолистовой мусковит, оптическое сырье, йод. С учетом экономических условий освоения минерально-сырьевых ресурсов обеспеченность рентабельными запасами стратегических и наиболее значимых видов полезных ископаемых эксплуатируемых месторождений может составить не более 25-30 лет [5].

По другим полезным ископаемым (более 150 видов), используемым в незначительных объемах либо имеющим местное значение, обеспеченность запасами не рассматривается.

По количеству и качеству балансовых запасов минерального сырья в России (с учетом наличия или отсутствия геологических перспектив наращивания минерально-сырьевой базы) все значимые для экономики страны полезные ископаемые можно разделить на три группы.

В первую группу входят полезные ископаемые, запасы которых при любых сценариях развития экономики удовлетворят необходимые потребности до 2035 года и в последующий период. К этой группе относятся природный газ, медь, никель, олово, вольфрам, молибден, тантал, ниобий, кобальт, скандий, германий, платиноиды, апатитовые руды, железные руды, калийные соли, уголь, цементное сырье.

Запасы полезных ископаемых этой группы обеспечивают потребности страны на длительную перспективу. При этом ряд регионов России испытывает дефицит запасов углей (Европейская часть и Урал), железных руд (Урал, юг Западной Сибири), фосфорных руд и калийных солей (сельскохозяйственные районы Северного Кавказа, Центрального Черноземья и Поволжья). Отмечается дефицит некоторых из потребляемых сортов и марок углей, в частности особо ценных марок коксующихся углей. Региональный и марочный дефицит обусловлены природными особенностями месторождений и закономерностями их размещения по территории России.

Ко второй группе относятся полезные ископаемые, достигнутые уровни добычи которых недостаточно обеспечены запасами разрабатываемых месторождений на период до 2035 года. К этой группе относятся нефть, свинец, сурьма, золото, серебро, алмазы, цинк, особо чистое кварцевое сырье.

Вовлечение в отработку трудноизвлекаемых запасов нефти, неразрабатываемых месторождений цветных, легирующих и благородных металлов позволит удержать достигнутый уровень добычи в период после 2025 года. Высокий рыночный спрос на драгоценные металлы и алмазы делает критически важным выявление нетрадиционных для отечественной горнодобывающей промышленности источников этих видов минерального сырья, которые могут быть обнаружены лишь с использованием принципиально новых методов их прогнозирования и поисков.

К третьей группе относятся дефицитные полезные ископаемые, внутреннее потребление которых в значительной степени обеспечивается вынужденным импортом и (или) складированными запасами. К этой группе относятся полезные ископаемые, минерально-сырьевая база которых в России характеризуется преимущественно низким качеством (уран, марганец, хром, титан, бокситы, цирконий, бериллий, литий, рений, редкие земли иттриевой группы, плавиковый шпат, бентониты для литейного производства, полевошпатовое сырье, каолин, крупнолистовой мусковит, йод, бром, оптическое сырье).

Однако некоторые месторождения дефицитных полезных ископаемых (хрома, редкоземельных металлов) сопоставимы по качеству с разрабатываемыми месторождениями за рубежом, что делает особенно актуальным разработку и применение специальных механизмов стимулирования их освоения. Для начала освоения неразрабатываемых месторождений марганца, урана, хрома либо возобновления добычи полезных ископаемых на ранее эксплуатируемых месторождениях йода, брома, плавикового шпата, лития, бериллия, оптического сырья необходимо внедрение эффективных технологий обогащения и переработки минерального сырья.

Выявление новых месторождений качественных руд с использованием традиционных подходов и методов становится все более сложным и менее вероятным. Минимизировать зависимость от импорта минерального сырья можно как за счет освоения месторождений руд невысокого качества или расположенных в удаленных районах страны с неразвитой инфраструктурой, так и путем применения усовершенствованных прогнозно-поисковых комплексов, обеспечивающих выявление объектов нетрадиционного типа с качественными и богатыми рудами.

Специфическими полезными ископаемыми в отношении учета запасов, поисков, разведки и добычи являются подземные воды. В долгосрочной перспективе, на фоне роста населения планеты и ухудшения экологической ситуации, потребность в подземных водах и в России, и в мире будет возрастать. Степень дефицитности подземных вод и объем их запасов по регионам сильно варьируется, но в целом по стране ситуацию с запасами подземных вод можно считать удовлетворительной. Наращивание минерально-сырьевой базы подземных вод является актуальной задачей в урбанизированных районах, но еще важнее защитить имеющиеся запасы от деградации в результате интенсивной хозяйственной деятельности.

Суммарная стоимость сырья, ежегодно извлекаемого из недр России в последние годы составляет не менее 500 млрд долл. По запасам и добыче многих видов полезных ископаемых наша страна входит в число мировых лидеров. Доля продукции минерально-сырьевого комплекса в российском экспорте составляет около 90% [5]. Основные отрасли минерально-сырьевого сектора экономики представлены на рисунке.

Рис. Основные отрасли минерально-сырьевого сектора экономики

Тяжелое положение складывается в сфере воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов. При общем усилении сырьевой ориентации нашей экономики за последние годы воспроизводственная основа природно-ресурсного комплекса резко сузилась из-за сокращения геологоразведочных работ (ГРР) и прироста разведанных полезных ископаемых [5].

В условиях рыночной экономики неизменно актуальными остаются вопросы о роли государства в обществе, о необходимости его воздействия на разные отрасли экономики, об основаниях и пределах приемлемого государственного вмешательства. Иными словами, государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий для деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательства государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, когда такая возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Безусловно, существуют сферы общественной жизни, в которых прямое вмешательство государства имеет приоритетное значение. В частности, нельзя оставить без определяющего государственного контроля вопросы обороны, национальной безопасности, атомной энергетики. Также на любом этапе развития страны без государственного, и прежде всего административного, воздействия невозможно решать вопросы недропользования, в частности добычи нефти и нефтепродуктов.

Минерально-сырьевые и энергетические ресурсы, по мнению Крюкова В.А., играют и будут играть в обозримом будущем колоссальную роль как в экономике России, так и в жизни ее общества. Это обусловлено не только значительным ресурсным потенциалом страны (крупнейшие в мире месторождения полезных ископаемых), но и тем фактом, что сами подходы к государственному управлению во многом формировались под влиянием процессов освоения новых источников сырья на все более удаленных территориях [8].

Целью государственной политики в сфере недропользования, считает С.А. Кимельман, должно быть получение в течение длительного периода времени равномерного максимально возможного дохода от эксплуатации государственного фонда недр, реализуя его на общественное благо [7].

К государственным функциям в сфере недропользования Смирнов О.В., цитируя Конституцию РФ, относит следующие:

• во-первых, функция главного защитника недр – «основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», в первую очередь, малочисленных народов при разрешении споров по вопросам пользования недрами (ст. 4, п. 10 Конституция РФ), в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации в целом, (ст.3, п.13 и ст. 35) [1];
• во-вторых, функция защиты объектов от неправомерного использования, которые находятся в собственности государства, включая имущество недропользователей (хозяйствующих субъектов) [7].

Нефтяная отрасль поставляет в бюджет России почти 40% доходов. Поэтому государственное регулирование отношений в нефтяной сфере, в том числе в сфере нефтедобычи, играет в жизни страны очень важную роль. Его главная задача – всемерно способствовать развитию отрасли.

Государственное регулирование природопользования, утверждает Щербик И.С. – это организующая и направляющая деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, образующих единый государственный механизм, вырабатывающий управленческие решения, воздействующие на деятельность природопользователей [11]. Во всем мире методы управления минерально-сырьевым сектором экономики определяются потребностью общества в урегулировании отношений, связанных с доступом к полезным ископаемым, и вытекают из распределения прав собственности на недра. Это связано с тем, что недра, в силу их нерукотворного происхождения и большой значимости для экономики, признаются общенациональным достоянием, что требует установления определенных правил по использованию минерально-сырьевых ресурсов и распределению дохода, получаемого от их использования обществом, являющимся, неким «верховным собственником» недр, и частным бизнесом, ведущим недропользование [9].

Государственное управление (регулирование) в той или иной сфере может включать меры прямого или косвенного воздействия на процессы изучения, освоения и использования объектов управления. Прямое воздействие опирается, утверждает Крюков В.А., на меры и методы оперативного управления, а косвенное направлено на условия деятельности и взаимоотношения этих объектов [8]. Длительное время велась дискуссия, отмечает Боголюбов С.А., что важней: рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представляется автору схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов следует осуществлять их охрану, а лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления [12]. Необходимость сочетания экологии и экономики должна предполагать рациональность и эффективность природопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, ставящего своими конституционными задачами обеспечение достойной жизни человека, благоприятные условия проживания настоящего и будущих поколений.

Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Как показывает практика, лишь государство в лице его компетентных органов способно наилучшим образом организовать и проконтролировать деятельность, направленную на добычу нефти и нефтепродуктов, учитывая при этом задачи улучшения благосостояния населения России и оптимального использования минеральных ресурсов. Основные задачи государственного регулирования недропользования, по мнению А. В. Душина, заключаются в воспроизводстве минерально-сырьевой базы, ее рациональном использовании и охране. Следовательно, масштабы и направления геологоразведочных работ должны обеспечивать воспроизводство минерально-сырьевой базы по мере исчерпания запасов важнейших полезных ископаемых [6]. Минеральные ресурсы воспроизводимы, отмечает автор, но при этом воспроизводится только их «экономическая сущность», определяемая набором потребительских свойств. Для минеральных ресурсов, по мнению автора, сюда можно отнести экономически обоснованные параметры по содержанию полезных компонентов, вредных примесей и т. п.

Воспроизводство минерально-сырьевой базы, утверждает Душина А.В., как и всякое экономическое воспроизводство, это непрерывно возобновляющийся циклический процесс, проходящий четыре стадии: производство, распределение, обмен и потребление [6]. Важным условием эффективного недропользования, утверждает автор, является достижение баланса в разделении ответственности между Федеральным центром и субъектами Федерации. Для улучшения институциональной среды недропользования в России необходимо предоставление большей свободы регионам в проведении сырьевой политики, прежде всего в двух направлениях: перераспределении части налога на добычу полезных ископаемых (первое направление) в пользу регионов, что послужит в том числе улучшению качества жизни населения регионов (второе направление).

Мировая практика, отмечает С.А. Кимельман, законодательно устанавливает механизм регулирования доступа к недропользованию исходя из концепции и целевой направленности экономического развития государства, то есть из определения места, которое занимает минерально-сырьевой сектор в его экономике [7]. Все методы управления недропользованием, по мнению автора, можно условно разделить на четыре большие группы: прямое административно-правовое регулирование, экономическое регулирование, рыночные механизмы регулирования и смешанные механизмы. В России в сфере недропользования наиболее широко распространено прямое административно-правовое регулирование, базирующееся на законодательстве и на том обстоятельстве, что недра находятся в государственной собственности. Государство как собственник устанавливает правила по использованию минерально-сырьевых ресурсов.

Экономическое регулирование недропользования осуществляется государством. Оно направлено на получение государством части горной ренты за счет перераспределения доходов от недропользования между бюджетом страны и недропользователями с помощью налогов и платежей [7].

Рыночные механизмы регулирования недропользования, утверждает С. А. Кимельман, в России недостаточно развиты. Это связано с прямым запретом законодательства осуществления сделок с недрами. В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» [3] говорится, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Рыночные механизмы присутствуют в виде продажи акций горных предприятий и компаний. В настоящее время отечественные горные компании широко используют этот механизм для приобретения активов и привлечения инвестиций посредством продажи своих акций на отечественных и международных рынках. Развитие рыночных механизмов регулирования горного сектора осуществляется через применение в стране смешанных механизмов, сочетающих методы рыночного и государственного характера. К таким методам относится процедура продажи права на недропользование на торгах. С одной стороны, торги определяют рыночный, или конкурентный, характер платы, которую недропользователь согласен заплатить; с другой стороны, данный рынок не является идеальным, так как в нем количество участников ограничено, присутствует только один продавец – государство, нет свободного входа на рынок и выхода из него.

Таким образом, в результате изучения мнений различных ученых в определении видов и форм государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в минерально-сырьевом комплексе было выявлено, что к основным видам государственного регулирования в данной сфере можно отнести прямое административно-правовое регулирование (в следующих формах: через нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и пр.), экономическое регулирование (налоги и платежи за использование МСБ), рыночные механизмы (транзакции, осуществляемые с объектами МСБ на рынке), смешанные механизмы (сочетающие первые три вида регулирования, например, продажа государством на торгах права недропользования, предоставление права разработки месторождений на условиях соглашения о распределении продукции) и др.