Особенностью органов местного самоуправления является то, что они не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 130-133 Конституции РФ, местное самоуправление реализуется посредством самостоятельного решения населением вопросов местного значения, осуществляется гражданами при помощи прямого волеизъявления или референдума, гарантируется правом на судебную защиту, а также в соответствии с Конституцией РФ действует запрет на ограничение прав местного самоуправления. В ст. 12 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление в пределах своей компетенции действует самостоятельно.
Выделяют две категории органов местного самоуправления. В первую категорию попадают представительные и законодательные органы местного самоуправления (муниципальная дума, собрание и другие муниципальные институты). Вторая группа органов местного самоуправления представлена исполнительными органами власти (администрация муниципального образования).
Как отмечают Л.А. Андросова и А.А. Гришкова, возникновение местного самоуправления происходило по той же схеме, что и возникновение любого социального института, то есть в основе появления местного самоуправления лежали потребности общества. К таковым потребностям относятся деятельность, направленная на решение местных проблем и самостоятельная организация в пределах определенной территории. Целесообразно, что такие проблемы может решать только организованный субъект социальной деятельности, которым и является местное самоуправление [3].
Местное самоуправление – это обязательное условие формирования гражданского общества. А развитие гражданского общества в современных условиях невозможно без PR-диалога государства, муниципалитетов и общественности. Данный PR-диалог по всем своим изначальным характеристикам выступает как политический, но в итоге проявляется как социальный и общественный диалог. В такой диалог вовлеченными оказываются различные факторы, политические агенты и представители местного самоуправления, – со стороны государства и муниципалитетов, а со стороны общественности, – лидеры мнений, блоггеры, НКО и общественные организации, а также рядовые граждане. В современной России явно проявляется смена курса конфронтации гражданского общества и государства на курс взаимодействия и сотрудничества. Сейчас гражданское общество стремится тесно сотрудничать с государственными институтами и муниципалитетом, расширяется публичная сфера, выстраивается диалог на различных уровнях, происходит институционализация гражданского общества, социальный диалог постепенно вовлекается в публичную политику.
Несмотря на то, что происходящие процессы часто критикуются со стороны либералов и неолибералов, практика политического управления и связей с общественностью в России постепенно отходит от реализации модели диалога с гражданским обществом только при электоральных процедурах, а стремится расширить границы данного диалога за счет постоянной обратной связи между социальной общественностью, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В настоящее время происходит наполнение механизмов и технологий связей с общественностью (PR) элементами отношений с государственными структурами (GR). GR в свою очередь различает два сектора, которые взаимодействуют с государственными институтами и органами местного самоуправления (первый сектор). Третьим сектором является социальная общественность, а второй сектор – это бизнес-структуры. Третий и второй секторы выступают инициаторами отношений с государственной и местной властью, формируют повестку коммуникации диалога с государственной и местной властью.
Как отмечает Ю.А. Ситникова, в настоящее время для России является крайне важным то, чтобы формирующееся демократическое гражданское общества, органы государственной власти, органы местного самоуправления, бизнес-сообщество и каждый гражданин в отдельности могли получать объективную и достоверную информацию по всем вопросам, входящим в систему «общество – власть – бизнес», а также все элементы данной системы могли свободно обмениваться информацией [8]. Поэтому важной функцией PR-деятельности в системе «общество – власть – бизнес» должна стать функция создания атмосферы доверия между гражданами и органами местного самоуправления, а также между гражданами и органами государственного управления.
С точки зрения автора данной статьи, для создания такой атмосферы доверия в России необходимо достаточное время, так как PR-коммуникации органов местного самоуправления начали развиваться в России только с 90-х гг. ХХ в., в то время как на Западе модель PR-деятельности органов местного самоуправления начала формироваться в 30-40-е гг. ХХ в. Так, например, в октябре 1940 г. в Бюллетене Американской библиотечной ассоциации вышла обзорная статья Элтона Уолперта, посвященная вопросам PR-коммуникаций органов местного самоуправления. Уже на то время автор статьи указывал на распространенную на Западе ошибку (которая, к сожалению, в настоящее время существует и в российской парадигме связей с общественностью), заключающуюся в том, что общественность не должна восприниматься PR-специалистом как единый и неделимый монолит. В действительности общественность состоит из индивидуумов, каждый из которых имеет собственные интересы, все индивидуумы могут быть выделены в группы, характеризующиеся некоторыми общими признаками. И все эти группы динамичны, не имеют постоянных членов в сообществе. Поэтому, когда речь идет о PR-коммуникации органов местного самоуправления, то коммуникации возникают не относительно общественности, а относительно определенных социальных групп, формирующих общественность. Сложность же организации PR-коммуникаций органов местного самоуправления заключается не только в разнородном характере групп, формирующих общественность, но и в различных интересах отдельных ветвей местной власти (представительной, исполнительной, законодательной) относительно тех самых групп, которые формируют общественность. Более того, у представителей групп общественности могут быть совершенно разные требования к различным ветвям местной власти. Поэтому PR-коммуникации органов местного самоуправления в широком смысле слова воспринимаются не как отношения между общественностью (гражданским обществом) и органами местной власти, а как сложные взаимообусловленные и взаимосвязанные отношения между группами общественности и органами местного самоуправления, классифицированными на основе принципа разделения властей (представительная, законодательная, исполнительная власть) [9].
В России на государственном уровне принят целый пакет законов, гарантирующих открытость и прозрачность органов власти, как федерального, так и регионального и муниципального уровней. К таким нормативно-правовым актам относятся, ФЗ РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 01.10.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] и ФЗ РФ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1].
Организация местного самоуправления в России происходит на основе определенных принципов, имеющих законодательное выражение, к таким принципам относятся:
- Ответственность органов муниципальной власти перед населением;
- Соблюдение прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне;
- Разнообразие существования организационных форм местного самоуправления;
- Принцип законности в деятельности органов местного самоуправления;
- Самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
- Коллегиальность и единоначалие в деятельности муниципальных органов власти;
- Гарантии государства муниципальным органам власти;
- Баланс между материально-финансовыми ресурсами и полномочиями местных органов власти;
- Организационное обособление муниципалитетов и его органов в системе государственного управления, но взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти при решении общих задач [7].
Поэтому при организации связей с общественностью органов местного самоуправления происходит в соответствии с вышеуказанными принципами организации муниципальной власти в России.
На местном уровне особенно значимым для достижения взаимопонимания с аудиторией является наличие эффективного механизма обратной связи с населением. Заслуга появления такого эффективного механизма обратной связи с населением принадлежит правильной работе отдела по связям с общественностью на уровне местной администрации.
Д.А. Антипова, Н.А. Корчина и О.О. Урбанович отмечают такие формы обратной связи с населением, распространенные на местном уровне, как организация опросов общественного мнения, проведение встреч и круглых столов, организацию «горячих линий», участие в семинарах и конференциях на местном уровне, тесный контакт с местными бизнесменами, учеными, представителями власти [4].
В то же время специфика PR-коммуникаций на местном уровне определяется не только формами, целями и задачами, но и наличием особых проблем. А.А. Марков указывает, что для связей с общественностью на уровне муниципалитетов характерны особенные проблемы, а именно: шаблонность, формализм и бюрократизм. При этом, если бюрократизм является общей проблемой связей с общественностью на всех уровнях властных институтов, то первые две проблемы развиты именно на местном уровне. Это связано с тем, что недостаток финансирования местного уровня вынуждает отделы связей с общественностью формально подходить к решению определенных задач [6].
В.В. Лучинина в свою очередь систематизировала причины недоверия граждан к органам местного самоуправления, которые проистекают из неэффективности PR-коммуникации на местном уровне:
- Технические причины. Рассматриваются как следствие неспособности местных органов власти и местного отдела по связям с общественностью, в частности, провести разъяснительную работу с населением насчет мотивов, действий и причин происходящих социально-политических изменений;
- Организационные причины. Связаны с неопытностью сотрудников отделов связей с общественностью на местном уровне, их недостаточной квалификацией, в результате чего происходит дезорганизация работы всего отдела;
- Культурно-исторические причины. Устоявшаяся модель поведения российских граждан, которая заключается в том, что население постоянно противопоставляет себя власти. Слом данной модели происходит постепенно, причем особенно эффективно отход от данной модели происходит именно на местном уровне, так как население и власть находятся в постоянном контакте [5].
Таким образом, PR-коммуникации в органах местного самоуправления имеют свою специфику и значительно отличаются от PR-коммуникаций в сфере государственного управления. Во-первых, специфика PR-коммуникаций в органах местной власти связана с целями и задачами органов местного самоуправления. Во-вторых, функциональность PR-подразделений на местном уровне является односторонней. Высшая степень развития коммуникативной функции на муниципальном уровне объясняется постоянными контактами с местным населением. Именно на местном уровне получает свое отражение проблема прямой зависимости между пониманием PR-коммуникаций и участием населения в местном самоуправлении. Также на местном уровне хорошо прослеживается тенденция понимания населением, что именно чиновники должны выполнять свои прямые обязанности для общественности, а не общественность должна существовать для чиновников.
