К вопросу о субъектах правового регулирования в сфере градостроительной деятельности

Перечень субъектов градостроительных отношений определён законодателем в ст. 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации [1] (далее – ГрК РФ). Не каждый субъект отношений является субъектом правового регулирования. Для целей настоящей статьи следует ограничить круг таких субъектов и определить, что субъект правового регулирования – это субъект права, который осуществляет деятельность, направленную на упорядочение общественных отношений, которые входят в предмет правового регулирования. Осуществление такой деятельности требует наделения соответствующими полномочиями со стороны законодателя, соответственно, зачастую субъектами правового регулирования выступают публичные субъекты. В то же время следует разделять ситуации, когда те или иные публичные субъекты градостроительных отношений выступают в качестве субъектов правого регулирования, или же участвуют в градостроительных отношениях наряду с иными физическими и юридическими лицами. В большинстве случаев участие публичных субъектов в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой сфере прямо урегулировано в градостроительном законодательстве.

В контексте развития многоуровневого отраслевого регулирования следует отметить, что законодательство содержит и такие неочевидные полномочия различных органов государственной власти, о которых обычный хозяйствующий субъект узнает только после непосредственного применения к нему соответствующих положений законодательства. Вопросы реализации таких властных полномочий требуют особого внимания, поскольку зачастую не являются основными для субъекта публичной власти, экзотичность обстоятельств, при которых полномочия подлежат реализации, не позволяет органу государственной власти выработать устойчивую правоприменительную практику, следовательно, от усмотрения конкретного должностного лица может зависеть как возможность использования земельного участка, так и достигаемый экономический эффект в результате такого использования.

В частности, к полномочиям Минприроды РФ относится согласование социально-экономической деятельности (далее – СЭД) на территории национальных парков и их охранных зон [2, ст. 15]. За осуществление деятельности без согласования предусмотрена административная ответственность [3, ст. 8.39], а сама такая деятельность признается не соответствующей законодательству об охране окружающей среды и может быть принудительно прекращена или ограничена в судебном порядке [4, ст. 80]. До недавнего времени согласованию подлежала любая деятельность на территории охранных зон. Есть прецеденты, когда к административной ответственности за осуществление деятельности без согласования с Минприроды РФ привлекался собственник бизнес-центра за предоставление в нем офисных помещений в аренду [5].

При этом норма о необходимости согласования деятельности не содержала в себе никакой категорийности деятельности, которая может быть согласована, также не были регламентированы причины и основания отказа в возможном согласовании СЭД. Порядок согласования был утвержден только в июне 2022 года (Постановление Правительства РФ от 02.06.2022 N 1018), в то время как полномочия по согласованию были переданы Минприроды РФ еще 01.01.2005 [6]. Отсутствие какого-либо регулирования процесса согласования СЭД предоставляло Минприроды РФ широкую дискрецию полномочий в сфере регулирования градостроительных отношений в границах охранных зон национальных парков – допустимость осуществления любой деятельности ставилась в зависимость от наличия согласования Минприроды РФ. При этом сведения о границах такой охранной зоны, режиме использования участков в границах таких зон зачастую отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), и, соответственно, вопрос о вхождении того или иного участка в границы охранной зоны решается на основании законодательства, действовавшего в момент создания национального парка [7, п. 8 ст. 26]. Так как подавляющее большинство национальных парков на территории РФ были созданы в середине XX века, то и описание границ их охранных зон также осуществлено в соответствии с требованиями советского законодательства в виде текстового описания натурных объектов без картографических материалов, что существенно затрудняет точное определение таких границ.

Практика отказов в согласовании деятельности по строительству объектов капитального строительства получила широкое распространение. С одной стороны, деятельность без согласования с Минприроды РФ в границах охранной зоны не допускается, с другой – в соответствии с п. 3 ст. 106 Земельного кодекса Российской Федерации [8] (далее – ЗК РФ) при наличии разрешения на строительство требовать дополнительного согласования строительства в границах зоны с особыми условиями использования территории (к которым относятся охранные зоны особо охраняемых природных территорий) не допускается. Возникает коллизия градостроительного и природоохранного законодательства, а, в конечном итоге, коллизия частных и публичных интересов – в использовании участка в соответствии с его назначением и действующим разрешением на строительство, но в нарушение норм природоохранного законодательства (без согласования Минприроды РФ), или в возможности предъявления дополнительных ограничений к осуществлению строительной деятельности на предоставленном для этого земельном участке.

Представляется, что установление дополнительных, не предусмотренных ГрК РФ, ограничений в части возможности строительства объектов капитального строительства без каких-либо дополнительных согласований, является необоснованным. В ином случае утрачивается сам смысл разрешения на строительство, как единого документа, определяющего правомерность строительства на земельном участке, что, в конечном итоге, подрывает стабильность всей системы землепользования и застройки.  

Однако не всегда такими ограничителями в использовании земельных участков в соответствии с их назначением выступает такая благая цель, как охрана окружающей среды и защита особо охраняемых природных территорий.

Например, для Москвы и Московской области законодательно предусмотрено искусственное экономическое ограничение строительной деятельности, а именно – необходимость внесения дополнительных платежей в бюджет субъекта в случае принятия решения о строительстве нового объекта капитального строительства вне зависимости от того, находится ли участок в частной собственности.

Субъектом правового регулирования в данном случае выступает региональное правительство. С одной стороны, в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ, п. 4 ст. 37 ГрК РФ и п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением видов разрешенного использования (далее – ВРИ) земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 [9], при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные ВРИ самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. В то же время в федеральном регулировании [10, ст. 22], связанным с появлением «Новой Москвы», предусмотрено, что выбор предусматривающего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства ВРИ земельного участка, расположенного в пределах Москвы или Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, осуществляется при условии внесения им платы.

Размер такой платы фактически составляет разницу между установленной в ЕГРН кадастровой стоимостью земельного участка и новой кадастровой стоимостью, определяемой путем перемножения максимального удельного показателя кадастровой стоимости на площадь земельного участка. То есть собственник вынужден фактически еще раз выкупить земельный участок у государства, несмотря свободу выбора ВРИ из установленных градостроительным регламентом. О стабильности и предсказуемости гражданского оборота в таком случае говорить не приходится.

При этом ранее действовавшей редакцией №43-ФЗ было предусмотрено, что плата подлежит внесению исключительно при необходимости принятия решения госорганом об изменении ВРИ в отношении земельного участка, что было хоть в какой-то мере обоснованно с точки зрения позиции Конституционного суда, изложенной в Определении от 26.03.2020 №574-О [11], согласно которой плата за изменение ВРИ, являясь фискальным платежом неналогового характера, в целях компенсации затрат органов публичной власти, сопряженных с регулированием земельных отношений.

Это, однако, не мешало судам удовлетворять требования о взыскании таких платежей в пользу бюджета по заявлению госорганов, которые основывали свои требования на том, что, хотя госорган и не совершал никаких активных действий, направленных на принятие решений об изменении вида разрешенного использования, тем не менее, благо собственником получено, поэтому по мнению госорганов, у собственника возникло некое подобие неосновательного обогащения. В отсутствие правовых оснований для предъявления соответствующих исков, первые иски госорганов о взыскании публичных платежей как раз и были обоснованы положениями гл. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации [12], такая практика была поддержана и судами первой и апелляционной инстанции, и только АС Московского округа [13] определил дальнейшую практику о том, что никаких оснований для применения гражданско-правовых институтов в публичных отношениях нет [14].

Соответственно, регулирование градостроительной деятельности осуществлялось опосредованно через установление имущественного ценза – в одних случаях стоимость изменения вида разрешенного использования не превышала размеров госпошлины за совершение регистрационных действий, в других – могла доходить до 10-кратной первоначальной стоимости земельного участка, в-третьих – госорган в принципе мог не обратиться за взысканием каких-либо платежей. И в каждой ситуации все одновременно правы и не правы.

Наличие такой лакуны в вопросе взимания платежей с собственников земельных участков, решивших реализовать тот или иной проект строительства, создает существенные риски нарушения равного и свободного использования земли, находящейся в частной собственности, а также создает угрозу нарушений права на равный доступ к осуществлению предпринимательской деятельности, что недопустимо.

Подводя итог, следует отметить необходимость осуществления особого контроля за осуществлением публичными субъектами полномочий, влекущих ограничения прав в сфере градостроительной деятельности, сфера применения которых не относится к его основному предмету ведения в целях исключения необоснованных ограничений прав землепользователей по наиболее эффективные использования принадлежащих им объектов недвижимости.