Понятие и конституционно-правовое закрепление принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации

В юридической доктрине термин принцип (от лат. principio - основа, начало) характеризует основу, исходное положение, основное начало. Под принципом в общенаучном смысле принято понимать основное, исходное положение какой-либо теории, учения, главное правило деятельности [17, с.152]. Это общие руководящие исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны данного вида государственной деятельности; ими закрепляются свойственные правовому государству демократические начала организации и деятельности судебных органов в интересах граждан, общества и государства [14, с.138].

Часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется образуемыми ими органами государственной власти. Другим не менее важным конституционным положением является закрепленное в статье 77 Конституции Российской Федерации условие, согласно которому система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Конституция Российской Федерации 1993 года, устанавливая самостоятельность субъектов Российской Федерации, не включает в себя перечень конкретных органов государственной власти субъектов.

В юридической литературе выделяют следующие принципы организации органов государственной власти субъектов [18, с.58]:

1. Принцип абсолютной незыблемости государственной и территориальной целостности России и ее субъектов;
2. Принцип распространения государственного суверенитета России на всю территорию государства, на субъекты в частности;
3. Принцип законности, предполагающий абсолютное совпадение законодательства федерального и региональных уровней. Указанный принцип закреплен в статье 15 Конституции Российской Федерации, который обязывает органы государственной власти соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы;
4. Единство государственной власти, несмотря на ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную;
5. Разграничение предметов ведения между уровнями публичной власти – между федерацией и ее субъектами, а также муниципальными органами;
6. Самостоятельность органов государственной власти при осуществлении своих полномочий;
7. Принцип ответственности органов государственной власти субъектов перед своими учредительными актами (конституциями, уставами);
8. Автоматизированность региональных органов государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» выделил указанные принципы деятельности органов государственной власти субъектов, однако не определил принципы их организации, рассредоточив нормы, которые определяют основы организации региональных органов государственной власти субъекта, по всему тексту Закона [1]. Данный подход позволяет законодателю всех уровней публичного властвования спектр возможностей по корректировке отдельных положений, определяющих порядок формирования органов государственной власти и систему взаимодействий между ними. Исходя из преамбулы указанного закона можно сделать вывод о том, что организация органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя их образование, формирование и деятельность, которая может быть урегулирована различными законами федерального и регионального уровня.

Сбалансированность властных полномочий между федерацией и органами государственной власти субъектов является отражением правильного разграничения компетенции. Статья 73 Конституции Российской Федерации закрепляет за субъектами государства полноту государственной власти вне федерального ведения [15, с.136].

В основе учредительных документов субъектов лежат общегосударственные принципы, которые позволяют функционировать механизму региональной власти. Единство системы государственной власти не подразумевает собой унификацию государственных органов в разных субъектах Российской Федерации, так как федеративная форма государственного устройства Российской Федерации допускает создание различных моделей организации государственной власти в субъектах. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 19 декабря 2017 года отмечал, что система органов государственной власти субъектов установлена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом [2]. Следовательно, ни один субъект федерации не имеет права на создание системы государственной власти основе единоличной власти, каких-то религиозных догматов, и так далее.

Принцип единства государственной власти на первый взгляд может казаться навязыванием прямого подчинения всех региональных органов государственной власти федеральным органам. Однако данное утверждение является неверным. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что разграничение предметов ведения может быть осуществлено двумя путями: Конституцией Российской Федерации и федеративными договорами. То есть, объемы собственных полномочий являются мерой самостоятельности органов государственной власти субъектов; в вопросах, которые не относятся к предметам ведения субъектов, находятся за ее пределами, указанные органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

Федеральным законодательством также регламентируется вопросы свободы действий органов государственной власти. Законодательная основа распределения и перераспределения государственно-властных полномочий между органами государственных властей различных уровней единой государственной власти Российской Федерации являются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, устанавливающие, что разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется Конституцией Российской Федерации [3].

Содержание принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации отражает особенности организации деятельности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данные принципы могут быть реализованы только при наличии некоторых гарантий, обозначаемых как система закрепленных в Конституции Российской Федерации и законах Российской Федерации норм и деятельность органов по их реализации. Наряду с закреплением принципов, установленных Конституцией Российской Федерации, в практике субъектов Российской Федерации встречаются случаи провозглашения иных основных начал, которые прямо не указаны в Конституции Российской Федерации, но используются в деятельности органов государственной власти [16, с.44].

Учредительные акты субъектов - конституции или уставы, в равной степени закрепляют принцип разделения государственной власти как одну из основ конституционного строя. Отличились закреплением указанного принципа такие субъекты Российской Федерации, как республики - к примеру, Конституция Республики Бурятия (часть 1 статьи 5) дополняет принцип разделения властей принципом единства государственной власти [7]. Схожее положение мы можем заметить и при изучении Конституции Республики Ингушетия (статья 6) [8].

Конституция Республики Татарстан устанавливает, что при осуществлении своих полномочий органы государственной власти учитывают исторические, национальные и иные особенности Республики Татарстан.

Принцип разделения властей в части 4 статьи 3 Конституции Чувашской Республики конкретизирован следующими положениями [10]:

1. Принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации;
2. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию государства;
3. Конституция и федеральное законодательство обладают верховенством на всей территории республики;
4. Принцип верховенства права при формировании органов государственной власти и при их деятельности;
5. Взаимодействие ветвей государственной власти;
6. Разграничение предметов ведения между республикой и федерацией в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
7. Органы государственной власти Чувашской Республики самостоятельны при реализации принадлежащих им полномочий.

Указанный подход законодателя республики представляется нам правомерным.

При изучении конституций ряда субъектов можно встретить различные оригинальные подходы к закреплению принципа разделения властей. Конституция Республики Адыгея, к примеру, в статье 6 устанавливает, что государственная власть в республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики, закрепленных Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея. Органы законодательной, исполнительной и судебной ветви власти действуют самостоятельно в пределах своих полномочий, при взаимодействии друг с другом [9].

Конституция Республики Карелия определяет, что государственная власть в республике осуществляется на основании принципа разделения властей в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения факта сосредоточения всей полноты власти, либо всех полномочий у какого-то одного органа государственной власти республики, либо должностного лица [6].

Чеченская Республика в своей Конституции установила, что Глава Чеченской Республики, Парламент, Правительство и иные органы государственной власти при осуществлении своей деятельности осуществляют взаимодействие в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Чечни в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Республики [11].

Устав Вологодской области наравне с принципом разделения властей закрепляет и другие принципы организации и деятельности органов государственной власти: принцип законности, гласности, всемерной защиты прав и свобод человека и гражданина, народовластия, разграничения предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти [13].

Устав Смоленской области, закрепляя принцип разделения государственной власти, параллельно устанавливает ответственность органов государственной власти [12]: органы государственной власти Смоленской области несут ответственность за нарушение положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Отсутствие федерального регулирования организации региональных органов государственной власти вынуждало субъекты Российской Федерации самостоятельно разрешать вопросы закрепления в своих учредительных актах системы органов власти и порядок их формирования. Собственная вольная трактовка региональным законодателем основополагающих принципов построения органов порой приводили к конфликтам между законодательной и исполнительной ветвями власти. По итогу Конституционный Суд был обязан рассматривать дела о соответствии федеральной Конституции отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовских областей. В решениях по этим делам были сформулированы положения, которые имеют принципиально важное значение для строительства региональных органов государственной власти.

Основополагающие начала организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, вытекающие из Конституции Российской Федерации, были определены Конституционным Судом, к примеру, в постановлении по делу о конституционности Устава Алтайского края [4]. К их числу Судом были отнесены принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В указанном Постановлении Суд сделал вывод о необходимости избрания высшего должностного лица субъекта путем всенародного голосования. Однако впоследствии Конституционный Суд изменил свою позицию согласно последнего положения, обосновав ее тем, что «право принимать участие в выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не закреплено в качестве основного конституционного права гражданина Российской Федерации, поэтому по своему нормативному содержанию данное право не является необходимым элементом ни закрепленного Конституцией права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, таких, как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и права на доступ к государственной службе» [5].

Думается, что изменение позиции согласно всенародных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловлено стремлением Конституционного Суда избежать участия в политическом процессе.

Подводя итог сказанному в данном исследовании, можно отметить следующее. Закрепление на федеральном уровне основ организации региональных органов государственной власти является, на наш взгляд, оправданным шагом, который позволяет обеспечить единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом.