Анализ нормативной базы в системе межрегионального взаимодействия

Самостоятельность в организации экономических объединений, совместных проектов закреплена субъектам высшим законом страны – Конституцией РФ. Так, согласно ст. 73 «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти».

Однако истоки нормативной базы межрегионального сотрудничества берут свое начало еще до принятия главного документа страны. Указом Президента РСФСР № 194 от 11.11.1991 г.1 были образованы первые организации, ориентированные на межрегиональную интеграцию – межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, созданные по принципу исторически сложившихся экономических региональных связей. В документе отмечалось, что вновь созданные организации представляют собой добровольные объединения регионов в социально-экономическом, производственном и научно-техническом развитии.

Сегодня деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ регламентируется Федеральным законом № 211-ФЗ от 17.11.1999 г.2 [3]. Отдельного внимания в документе заслуживает вопрос взаимодействия ассоциаций с представителями федеральных органов власти. Так, согласно закону, ассоциациям предоставляется возможность участвовать в работе правительственных комиссий, комитетов, работе органов Федерального собрания по вопросам разработки и реализации программ развития, входящих в их состав территорий, участвовать в качестве экспертов в разработке законопроектов, имеющих отношение к компетенции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Таким образом, данный законопроект, регламентируя основные пути взаимодействий регионов друг с другом и с федеральными органами власти, превращался в системообразующий механизм горизонтальных и вертикальных взаимоотношений (регион – регион; центр – регион).

Однако, по общему убеждению, высшего руководства межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ), в закон могли бы и должны быть внесены дополнения, расширяющие полномочия ассоциаций за счет [12]:

• наделения МАЭВ контрольными и координирующими функциями. В частности, контролем выполнения постановлений Правительства РФ, координацией деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств;
• руководства исполнением федеральных программ, осуществляемых на территории нескольких регионов.

В 2000 г. Указом Президента РФ № 849 от 13.05.2000 г.3 (и организацией, собственно, федеральных округов) создается альтернативная и, между тем, более жесткая форма межрегионального сотрудничества. При непосредственном отношении к вопросу межрегионального взаимодействия документ по своей сути содержательно отличается от Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ». Если целью закона № 211-ФЗ было развитие межсубьектного социально-экономического сотрудничества, то новый закон преследовал задачи унификации взаимодействия федеральной власти с регионами, территориального ее сближения с субъектами РФ. Согласно документу, федеральные округа следует рассматривать в качестве территорий, в пределах которых структурные подразделения федеральных государственных органов, функционирующие на уровне федерального округа, проводят политику главы государства на местах [3].

При этом конституционно-правовой статус федерального округа (как и статус его полномочного представителя) требует дальнейшего прояснения, что не позволяет сравнивать его с республикой, краем, областью, автономным округом и т. д. Федеральный закон № 172-ФЗ от 28.06.2014 г. явил новую форму территориального развития в Российской Федерации. В частности, в соответствии с п. 36 ст. 3 данного закона нормативно закреплялось понятие «макрорегион». Межрегиональное образование в документе определялось в качестве территории РФ, объединяющей два и более субъекта, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных приоритетов, направлений, задач и целей социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования.

Что касается непосредственно «макрорегиона» как формы межрегионального взаимодействия, то несмотря на позитивный момент «легитимизации» в Федерального закона «О стратегическом планировании в РФ», рассматривать его в данном контексте в дальнейшем не видится возможным, поскольку стратегия развития такого образования определяется, согласно документу, исключительно на федеральном уровне: «Содержание, состав, порядок разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов определяется Правительством Российской Федерации».

Участниками межрегиональных отношений не всегда являются только субъекты РФ. В эти отношения также вовлечены органы государственной власти, муниципальные образования, ассоциации экономического взаимодействия, предприятия. Н. Власова, рассуждая о межрегиональной интеграции, указывает на существование следующих уровней взаимодействия:

• между крупными экономическими районами страны (в частности, ассоциациями экономического взаимодействия);
• региональное (между двумя и более субъектами Федерации);
• внутрирегиональное (между различными структурами внутри субъекта Федерации, к которым относятся региональные власти, предприятия, банки, общественные структуры. В настоящей статье речь пойдет только о первом и втором уровне взаимодействия. При этом необходимо учитывать, что названные крупные экономические районы представляют собой именно совокупность нескольких субъектов Федерации.

Законодательная база в области межрегионального сотрудничества складывается в основном в сфере социально-экономического развития. Единственным нормативным правовым актом, непосредственно регулирующим на сегодняшний день вопросы межрегиональных взаимоотношений в указанной области, является Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Анализ действующего законодательства позволил выявить существующие на сегодняшний день направления и разнообразные формы взаимодействия. Во-первых, это социально-экономическое развитие и интеграция, формирование единого информационного пространства регионов, установление нормативов, разработка методик, модельных нормативно-правовых актов, научно-техническое и этнокультурное сотрудничество, сохранение и использование историко-культурного и природного наследия территорий, приграничное сотрудничество, охрана окружающей среды и экологическая безопасность, борьба с преступностью.

Во-вторых, к формам взаимодействия следует отнести межрегиональные соглашения, социально-экономические программы и их научно-методическое сопровождение, концепции социально-экономического развития, участие в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ, организацию специализированных выставок, ярмарок и фондов, презентаций, создание межрегиональных органов, решения которых носят совещательно-рекомендательный характер, издание совместных правовых актов, организацию представительств на территории субъектов Федерации, проведение переговоров, рабочих встреч, круглых столов, обмен делегациями.

В-третьих, отметим, что акцент межрегионального взаимодействия смещен в сторону исполнительных органов власти субъектов РФ. Это обусловлено непоследовательностью самих субъектов Федерации в процессе их взаимодействия, а также спецификой уже устоявшихся его направлений, подчас не предусматривающих задействование органов законодательной и судебной власти субъектов либо предусматривающих их участие в меньшей степени.

1. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. – URL: www.constitution.garant.ru.
2. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. – URL: www.constitution.ru.
3. Долгалев О.В. Федеральные округа: правовая природа, проблемы и перспективы // Бизнес в законе. 2010. № 3. С. 17–19.
4. Развитие межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. URL: http://ido-rags.ru/?p=7791.
5. Дубровская Ю.В. Инструменты и институты активизации межрегионального взаимодействия в отечественной экономике // Вестник.