История развития государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство появилось в Древнем Иране и Древней Греции, при возникновении системы откупов [1, с. 17]. Эта система является одним из предшественников концессий, то есть соглашений между государством и частным партнером. Процесс откупа был широко распространен в Российской Федерации и Королевстве Испания. Эти страны могут служить примером для сравнения стран Восточной и Южной Европы.

В России откуп начали применять в 1682 году, при царе Петре I, первом Императоре Всероссийском из династии Романовых. В 1742 году, при правлении императрицы Елизаветы Петровны, Правительствующим Сенатом был издан указ, который регулировал отдачу сборов на откуп и в компанию. Этот указ предусматривал взятие в обеспечение одной трети годового дохода вперед с каждого содержателя. Откупы также упоминаются в Библии, где мытарей называют откупщиками и сборщиками римских пошлин и налогов.

Российская Федерация обладает богатым историческим опытом концессионной деятельности в различных сферах экономики. Например, создание и развитие железных дорог происходило на основе концессий. В XIX – начале ХХ века [1, с. 46] коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах передавалось в концессию частным предпринимателям. Государственно-частное партнерство является эффективным инструментом, позволяющим государству и частному сектору сотрудничать в различных проектах. Оно позволяет государству привлекать инвестиции и опыт частных компаний, а частному сектору – получать доступ к ресурсам и возможностям, которые предоставляет государство. Этот подход особенно важен в современном мире, где государственные бюджеты ограничены, а требования к развитию инфраструктуры и социальным услугам растут.

На федеральном уровне в Российской Федерации существуют две формы государственно-частного партнерства (ГЧП): концессионные соглашения и ГЧП. Концессионные соглашения регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а ГЧП регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Концессионные соглашения и СГЧП являются гражданско-правовыми договорами, которые заключаются между публично-правовым образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частной стороной на длительный срок. Согласно Закону о концессионных [2, с. 25] соглашениях, концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне – концеденту, и осуществлять деятельность с использованием этого объекта. В свою очередь, концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на определенный срок. Слово «концессия» происходит от латинского слова «concession», что означает разрешение или уступку. Концессионное соглашение помогает обеспечивать эффективное использование государственных ресурсов и контроль за использованием имущества, которое остается во владении государства. Бизнес получает право на владение объектом концессии и его эксплуатацию с целью получения прибыли. ГЧП, в свою очередь, представляет собой форму партнерства между государственными органами и частными компаниями для совместной реализации проектов в различных секторах экономики. Государственно-частное партнерство может быть использовано для развития транспортной инфраструктуры, энергетики, социальных объектов и других сфер [2, с. 64]. Оно позволяет государству привлекать инвестиции и опыт частного сектора, а частным компаниям – получать доступ к государственным ресурсам и возможности для бизнеса. Государственно-частное партнерство является важным инструментом для развития экономики и повышения эффективности государственного сектора. Оно способствует привлечению инвестиций в различные проекты, что способствует созданию новых рабочих мест, развитию инфраструктуры и повышению качества жизни граждан. Благодаря государственно-частному партнерству государство может сосредоточиться на своих основных функциях, а частный сектор – на эффективном предоставлении услуг и внедрении инноваций. Важно отметить, что государственно-частное партнерство и концессионные соглашения имеют свои особенности и применяются в разных ситуациях. Концессионные соглашения обычно связаны с созданием или реконструкцией конкретного объекта, в то время как государственно-частное партнерство может включать в себя [3, с. 47] более широкий спектр проектов. Обе формы ГЧП имеют свои преимущества и недостатки, и выбор между ними зависит от конкретной ситуации и целей сторон. Таким образом, государственно-частное партнерство и концессионные соглашения являются важными инструментами для развития экономики и обеспечения эффективного использования государственных ресурсов. Они способствуют привлечению инвестиций, развитию инфраструктуры и повышению качества жизни граждан. Правильное использование этих инструментов может привести к взаимовыгодному сотрудничеству между государством и частным сектором, способствуя экономическому росту и развитию страны в целом. Компании, участвующие в концессионных проектах, могут быть местными и международными. Концессионеры должны соответствовать определенным требованиям, установленным в законодательстве. Обычно выбор концессионера осуществляется через объявление тендера. Договор коммерческой концессии может быть заключен и между частными компаниями [3, с. 112].

Концессии имеют общие черты с административным контрактом и с арендой: предмет, договорная основа, платность. В то же время концессии являются специфической формой государственно-частного партнерства. Их отличают долгосрочность (как правило, государственная собственность передаётся в концессию на несколько десятков лет), инвестиционные обязательства концессионера, сложный механизм разделения рисков между концедентом (государством) и концессионером [4, с. 19].

Главным отличием концессий от других форм государственно-частного партнерства в категориях права является то, что аренда, контрактная система, совместные организации функционируют в рамках гражданско-правового поля, а концессионная – в контексте не только гражданско-правовых, но и публично-правовых норм. Часто для концессий создаётся специальное законодательство. Инвестирование частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях [4, с. 55].

Таким образом, из перечисленных типов концессионных соглашений закон «О концессионных соглашениях» предусматривает только первый тип – BOT («Строительство – управление – передача»). Фактически же используется второй тип – BTO («Строительство – передача – управление»). Согласно части 3 статьи 21 закона «О концессионных соглашениях» с 1 января 2014 года информация о проведении открытых конкурсов на право заключения концессионных соглашений подлежит размещению на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов. Для того чтобы способствовать исполнению принятых документов, было разработано Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» [5, с. 79].

В Испании профессор административного права Университета Кастильи и Леона Анабелен Сазарес Маркос, достаточно давно занимается историей возникновения государственно-частного партнерства, обращая внимание на то, что зарождение института государственно-частного партнерства началось еще в XVIII веке, когда вопрос политики общественных работ находился в компетенции городов и поселков. В Испании Закон № 20 гарантировал сохранение существующих общественных работ, в то время как процесс возведения мостов не облагался налогом.

Как пишет А. Сазарес Маркос, XVIII век стал переломным моментом в систематизации действий в сфере общественных работ и на протяжении всего XIX века давал положительный результат. Это привело к консолидации ряда принципов и методов взаимодействия между государственным и частным секторами с внесением соответствующих изменений в законодательную базу.

В Испании 23 мая 2003 г. в Испании был принят Закон № 13 «О концессии государственной недвижимости» (далее – «Закон о концессии Испании»), который повлиял на внесение изменений в ряд других нормативных актов. В основу Закона о концессии были положены следующие основные постулаты: «строительство имущества, являющегося государственной собственностью», «концессионный риск», «баланс экономических интересов концессии» и «способ финансирования» [5, с. 38]. В соответствии с нормами Европейского Союза Испания возродила в своем законодательстве институт концессий, и в 2003 году был принят Закон «О концессии государственной недвижимости». Также с его принятием были внесены изменения в Закон «О договорах с государственной администрацией» 2000 года, в который был включен раздел «О договоре концессии государственной недвижимости», который контролировал условия соглашения. Объектами концессионных соглашений являются те отрасли инфраструктуры, которые были традиционной государственной монополией, и которые по разным причинам не могут функционировать на конкурентной основе. Таким образом, в правовом регулировании концессионных отношений происходит взаимопроникновение частных и общественных интересов [6, с. 12].

Испанский концессионный закон построен на принципах сохранения государственной собственности объекта концессионного соглашения. При этом особого внимания заслуживает подход к регулированию объема прав и обязанностей концессионера, который, в соответствии со статьёй 242 Закона о концессии, может заложить концессию, на условиях, определенных законом, с предварительного разрешения концедента.

В соответствии со статьей 263 концессии на строительство и эксплуатацию государственной недвижимости предоставляются на срок не более 40 лет. При этом срок концессий, связанных исключительно с эксплуатацией государственной недвижимости, не превышает 20 лет.

Сфера применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах весьма разнообразна. Около 80% мирового рынка ГЧП составляют проекты в области образования, медицины и транспортной инфраструктуры и более востребованным становится инновационная сфера. Но, данные направления не одинаково используются во всех странах. В соответствии с установленными целями политики страны на текущий или будущий период страны создаются тендеры и формируются инвестиционные проекты, в которых могут принять участие частные инвесторы. Основной областью применения государственно-частного партнерства в Испании является строительство автомагистралей [6, с. 29].

В Российской Федерации, в частности в Москве, которая находится на 16 месте в рейтинге регионов «ГЧП-старт» было построено метро «Мякинино», и реализовано строительство скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург.

Знаковым проектом государственно-частного партнерства в Москве также станет Автодорога Солнцево – Бутово – Варшавское шоссе (ранее Солнцево – Бутово – Видное; официально Проектируемый проезд № 7029) – проект дублёра МКАД на юго-западе Москвы в Новомосковском административном округе. В настоящее время действует участок от Боровского шоссе до ТПУ «Столбово». Полностью завершить автодорогу планируется в 2024 году. В его реализации будет участвовать девелопер MDGroup, который в Бутово осуществляет строительство микрорайона. Также Российская Федерация в рамках крупномасштабного проекта совместно с Республикой Беларусь запускает проект скоростной железной дороги между Москвой и Петербургом, Казань и Минск – Адлер. В стратегических планах РЖД - строительство в 2030–2035 годах около 7 тысяч километров железнодорожных путей сообщения. Совместное предприятие РЖД и «Синара – Транспортные машины», еще в прошлом году представило проект производства отечественного высокоскоростного поезда. Данный проект планируется быть завершенным к концу 2028 года. Предприятие «Синара – Транспортные машины» обещает построить завод по производству поездов и передать РЖД до 2032 года от пятидесяти до 75 электропоездов, состоящих из восьми вагонов каждый.

В Испании премьер-министр Х. Л. Родригес Сапатеро в апреле 2010 года объявил о решении инвестировать в транспортную инфраструктуру страны в течение двух лет 17 млрд. евро, 11 млрд. из которых будет выделено на строительство новых автомобильных дорог, и в железнодорожную отрасль, а 7,7 млрд. будет направлено на обслуживание уже существующих магистралей. Финансирование данного проекта было осуществлено не только из бюджета страны, но и за счет частных кредитных организаций. Основными инвесторами выступали ICO, Испанская банковская ассоциация, к которой подключается Конфедерация сбербанков Испании и ряд крупных частных компаний. Участие в финансировании проектов испанского правительства принял также Европейский инвестиционный банк [7, с. 58]. Правительство Испании рассчитывает, что программа масштабных инвестиций в дорожно-транспортную отрасль окажет положительное воздействие на национальную экономику в целом. Испанские власти ожидают, что реализации инфраструктурных проектов сможет обеспечить занятость для 400 тыс. человек.

AVE (сокращение от исп. Alta Velocidad Española) – торговая марка компании-оператора Испанских железных дорог Ренфе-Операдора, в рамках государственно-частного партнерства разработала проект по строительству автомобильных дорог и железнодорожных линий по направлениям Мадрид – Барселона, Мадрид – Перпиньян, Валенсия – Аликанте, Галисия – Куэнка – Теруэль. По официальным данным правительства Испании, протяжённость высокоскоростных линий в Испании в 2022 году составляет 3762 км. Главное преимущество этих дорог – скоростное движение. Реализация данного проекта значительно повысит уровень жизни населения, и обеспечит их безопасность. В настоящее время автодороги близ Мадрида, которые являются одними из старейших автомобильных дорог Испании, часто проходят через населенные пункты. Это является причиной заторов и ограничения скорости значительно ниже обычного предела в 120 км/ч (75 миль в час).

Проанализировав представленную информацию, можно сделать выводы о том, что, частный сектор способен инвестировать в осуществление крупных инфраструктурных проектов около 20% необходимого объема финансирования. В свою очередь Испанская ассоциация автомобильных дорог, которая является одной из основателей Иберо-американского института флаконов (IVIA), объединяющей технологические и исследовательские центры стран Центральной и Южной Америки может ответить государственными инвестициями в данный проект, тем самым создавая новую инфраструктуру с дальнейшим ее обслуживанием [8, с. 99].

В крупных городах инвестиции достигают 24 700 миллионов евро, что достаточно для открытия 345 000 прямых вакансий для занятости населения.

Таким образом, развитие экономики, позволяет создать прочную платформу для ведения малого и среднего бизнеса. Эта информация подтверждается показателем численности зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, число которых составляет около 2,9 млн., что составляет 16,8% от всех работающих, что немногим превосходит среднеевропейский уровень. Большая часть бизнеса сосредоточена в таких сферах экономики, как: недвижимость, торговля, гостиничный и ресторанный бизнес, что составляет 57,6% работающих в этих областях [9, с. 73].

Какие же преимущества открывает государственно-частное партнерство? ГЧП позволяет инвестору обеспечить возврат вложенных средств и получить гарантированный доход, а государство, в свою очередь, направлено на решение социальных задач.

Изучив и проанализировав развитие государственно-частного партнерства, можно сделать следующие выводы. Одним из наиболее эффективных механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику для развития инфраструктуры является государственно-частное партнерство.

В современных условиях успешно развиваются те страны, которые наиболее эффективно управляют экономикой, обеспечивая тем самым привлекательность для бизнеса, инвесторов и населения. Реализация механизмов ГЧП способствует: ускоренному развитию общественной коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры. Сокращение затрат, связанных с созданием, модернизацией и эксплуатацией инфраструктурных объектов за счет более высокого качества выполнения строительных работ, эксплуатации и управления объектами общественной инфраструктуры за счет инновационных разработок и компетенций частного бизнеса, снижения проектных рисков, значительно увеличивает эффективность государственных инвестиций и повышает вероятность достижения желаемых результатов. Таким образом, реализуются проекты, осуществление которых ранее было невозможно из-за бюджетных ограничений [10, с. 112].

В ходе проведенного исследования был осуществлен анализ нормативно-правовых документов и выявлены проблемы. Например, установлено отсутствие законодательства, регламентирующее порядок и условия предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций и льгот по налогу на прибыль в отношении частных инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства. Наличие проблем в законодательстве, связанных с предоставлением капитальных грантов и предоставлением субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения, также тормозят развитие ГЧП.

Проанализировав механизм реализации и управления проектами ГЧП были сформулированы рекомендации по совершенствованию механизма реализации ГЧП. Так, предлагается создание центра развития государственно-частного партнерства, в компетенцию которого входит сопровождение проектов ГЧП и оказание консультационной поддержки участникам, налаживание сотрудничества с инвестиционными фондами, институтами развития и финансовыми организациями, профессиональное продвижение проектов ГЧП, поиск и привлечение частных инвесторов.