Договоры на передачу природных объектов и ресурсов в пользование

Договоры на передачу природных объектов и ресурсов в пользование сами по себе имеют уникальную природу, потому как предметом данных договоров являются участки природной среды, вследствие этого их правовое регулирование осуществляется множеством нормативных правовых актов, и вместе с тем они являются нетипичным видом недвижимого имущества, то есть объектом регулирования непосредственно гражданского права.

В связи с тем, что в действующем законодательстве нет четкого отнесения данных договоров к какому-то определенному «виду» права, и заключение таких договоров, их изменение и расторжение регулируются множеством правовых норм различных отраслей права, зачастую на практике пользователи природных ресурсов и объектов сталкиваются с трудностями. В этом и состоит актуальность рассматриваемой темы.

Чтобы лучше понять правовую природу договоров на передачу природных объектов и ресурсов в пользование, необходимо рассмотреть их виды в зависимости от объекта природопользования.

Так, недра могут предоставляться в пользование на основании соглашения о разделе продукции в порядке и на условиях, закрепленных Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» [6].

Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» [6].

Сторонами такого соглашения являются:

1. Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы;
2. инвесторы - юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения [6].

Соглашением о разделе продукции регулируются условия производства работ; раздел продукции, полученной в результате пользования недрами между инвестором (пользователем) и государством, сроки действия договора, порядок изменения и досрочного расторжения соглашения, ответственность сторон за нарушение условий соглашения [6].

Что касается водных объектов, то Водный кодекс Российской Федерации устанавливает, что такие объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением некоторых случаев [5].

Так, пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами [5].

При этом следует отметить, что по договору водопользования одна сторона – исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне – водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.

К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Водным кодексом и не противоречит существу договора водопользования [9].

Договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре [9].

Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1. Решения уполномоченных органов государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование;
2. Договора аренды в случае предоставления лесного участка в аренду;
3. Договора безвозмездного пользования в случае предоставления лесного участка в безвозмездное пользование [7].

Необходимо отметить, что лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, гражданам - в аренду, безвозмездное пользование.

К договору аренды лесного участка применяются также положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации [7].

Таким образом, как следует из анализа вышеуказанных норм, приведенное выше природоресурсное законодательство практически во всех случаях напрямую установило, что к договорным отношениям по поводу участков природной среды применяются положения Гражданского кодекса, что дает право считать следующее: договоры на передачу природных объектов и ресурсов в пользование являются непосредственной частью гражданского правового регулирования.

Несмотря на то, что право собственности на природные ресурсы содержательно отличается от иных объектов гражданских прав вследствие невозможности индивидуального осуществления без существенного ограничения интересов других лиц, оно все же является их непосредственной частью.

Как верно подметил Яровой А. П., природные ресурсы и объекты в любом случае должны вовлекаться в экономический оборот, но делается это через арендные отношения, которые должны в равной мере учитывать специфику природных ресурсов и общие начала аренды, предусмотренные гражданским правом [7].

По мнению Мироновой Л. А., гражданско-правовые договоры в сфере природопользования носят комплексный характер, поскольку включают в себя, наряду с частноправовыми элементами, и некоторые публично-правовые ограничения, например участие органов государственной власти в отношениях по использованию природных объектов имеет двойственный характер. С одной стороны, они выступают субъектом договора в сфере природопользования, а с другой – органом, осуществляющим контроль за исполнением данного договора [8].

Договоры на передачу природных объектов и ресурсов в пользование можно также рассматривать с точки зрения административного права и считать такие договоры непосредственно административными, а не гражданско-правовыми.

Так, административный договор – это заключенное на основе норм административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления в лице его органа и должностного лица либо органа местного самоуправления, который реализует управленческие функции и наделен соответствующими властными полномочиями [3].

По мнению Бахраха Д. Н., административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки [2].

Так, одним из признаков является то, что противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику – органам, обладающим властными полномочиями, – могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане) [1, с. 23-27].

Также административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах [2].

Следует отметить, что в административном договоре, являющемся особым видом публичного договора, одновременно присутствуют черты власти-подчинения и юридического равноправия – властность одной стороны по отношению к другой и обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществление действий, им предусмотренных. Условие наличия добровольного согласия его участников отличает административный договор от актов государственного управления, то есть приказов и распоряжений [10, с. 209-215].

Таким образом, отличием административного договора от договоров гражданско-правового характера является специфичность решаемых посредством его заключения задач и состав субъектов, его заключающих.

В пользу мнения о том, что договоры на передачу природных объектов и ресурсов в пользование имеют административно-правовой характер природы, свидетельствует то, что в большинстве случаев собственником природных ресурсов выступает субъект власти, как правило, государство, что уже вносит в такие отношения элемент публичности. При этом необходимо отметить, что публичность в данном случае предполагает, наличия общественного интереса, обязанность государства эффективно распоряжаться природными богатствами страны.

В противовес вышесказанному мнению, можно привести пример договора аренды лесного участка: волю к заключению такого договора проявляет будущий арендатор, так как именно он решает: участвовать ли ему в аукционе, что вместе с тем предопределяет гражданско-правовой характер отношений.

Так, многие сторонники гражданского права указывают на то, что сделки с участками природной среды являются абсолютно гражданско-правовыми сделками [8, с. 115].

Однако если анализировать сам Гражданский кодекс и внесенные в него изменения, можно сделать вывод о том, что гражданское право уходит от регулирования отношений, где объектом выступают природные ресурсы. Так, из статьи 130 ГК, как известно, были исключены леса, как объекты недвижимого имущества. Ничего не говорится и о водных объектах, напротив, в принятом в первом чтении варианте законопроекта об изменениях ГК статья должна была дополниться положением о том, что единым объектом недвижимости признается земельный участок и находящееся на нем здание, сооружение, объект незавершенного строительства. Это говорит о том, что гражданское законодательство претендует только на регулирование земельных отношений и то, лишь в том случае, если они не урегулированы земельным законодательством.

По мнению Василевской Д. В., применение гражданско-правовых отношений в природоресурсном законодательстве возможно только в случае, когда природные объекты находятся в частной собственности [4, с. 36-40].

При этом следует отметить, что законодатель идет по пути замены также и административных начал в получении права природопользования на договорную основу. Так, например, в последнее десятилетие планомерно отменялось обязательное получение специальных административно-разрешительных документов: в лесном праве – лесорубочного билета, лесного билета или ордера; в водном праве – лицензии.

Помимо вышесказанного, стоит также подчеркнуть, что большинство природных ресурсов в целях обеспечения публичных интересов выведено либо сильно ограничено в гражданском обороте; доминирующей формой собственности на все природные ресурсы (включая земельные) является федеральная собственность; необходимые государству процессы перераспределения природных ресурсов осуществляются как в гражданско-правовом, так и в административно-правовом порядке. При этом гражданско-правовой механизм оборота природных ресурсов начинает полноценно работать только после изъятия из природной среды отдельных ее компонентов (например, в части распоряжения юридическим лицом, добытой из недр в соответствии с лицензией минералом).

Таким образом, по моему мнению, все договорные имущественные отношения, возникающие по поводу участков природной среды или отдельных компонентов окружающей среды, не могут относиться в чистом виде к гражданско-правовым отношениям или быть предметом регулирования нормам административного права.

На мой взгляд, это уникальные «природоресурсные» договоры, заключение, изменение и расторжение которых должно регулироваться отдельным правовым институтом, включающим в себя совокупность конкретизированных, не являющихся коллизионными по отношению друг к другу, норм гражданского права, административного права и непосредственно норм, регулирующих конкретные природные ресурсы и объекты – институтом имущественных природоресурсных отношений.

Такой подход при этом не умаляет значение норм традиционных отраслей права в регулировании таких договоров, ведь сам институт имущественных природоресурсных отношений является комплексной и интегрированной отраслью, что уже означает имплементацию в него норм иных отраслей и институтов. На мой взгляд, именно такой подход позволит эффективно пользоваться природными ресурсами и объектами.