Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти в Российской Федерации

Начиная рассуждения о публичной власти, необходимо отметить, что свойства публичной власти у субъектов власти наличествовали задолго до формирования понятия как такового. В советский период публичная власть отождествлялась с государственной и более широкой политической властью. Однако, с ослаблением политической идеологии, стало ясно, что единое значение политической и государственной власти возможно только в условиях тоталитарного или авторитарного политического режима.

В современной России термин публичной власти впервые был употреблен и, таким образом, внедрен в юридическую практику в 1997 году Постановлением Конституционного Суда РФ. Было разъяснено, что публичная власть состоит из системы элементов, в том числе из органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также, что регулятором данных отношений является исключительно публичное (конституционное) право.

Ясное указание на основы такого разграничения содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [2]. Они могут быть выражены двумя основными тезисами:

1. Государственная власть и местное самоуправление, которое осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, являются способами осуществления на конкретной территории власти;
2. Эта власть именуется публичной властью;
3. В основе разделения между указанными органами власти лежит не территория, а компетенция (предметы ведения).

Так, в 1997 году в официальный конституционно-правовой оборот было впервые введено понятие публичной власти. Ценность рассматриваемого постановления заключается в том, что оно закрепило три базовых для дальнейшего формирования системы публичной власти принципа:

1. Органы местного самоуправления – это органы власти;
2. Власть органов местного самоуправления имеет ту же природу, что и власть органов государства (это два самостоятельных уровня публичной власти);
3. Отсутствие коллизий в осуществлении указанными органами публичной власти обеспечивается благодаря установленной законом компетенции (предметам ведения).

Эти сформулированные высшим органом конституционного контроля принципы стали основой формирования новой теории организации публичной власти и впоследствии выступили концептуальным фундаментом для основания ее современной конституционно-правовой модели.

Правовая позиция о том, что органы местного самоуправления – это органы власти, была конкретизирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» [3] в следующих тезисах: «публичная власть может быть и муниципальной», «местная публичная власть решает вопросы местного значения», «публичная власть на местах осуществляет функции самоуправления». Эти положения завершили формирование позиции о местной (муниципальной) публичной власти, осуществляющей функции местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в общей теории публичной власти. Если обратиться к общему понятию самоуправления, то это «внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе». При этом любое управление предполагает подчинение, и именно власть дает эту возможность подчинять своей воле.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] высший орган конституционного правосудия оперирует понятием «различные уровни публичной власти», вводя их уровневую классификацию. Также в нем содержится указание на то, что органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют публичную власть от имени народа. Эта правовая позиция имеет важное значение, поскольку она, развивая положения ст. 3 Конституции РФ, определяет осуществляемую через органы государственной власти и органы местного самоуправления власть многонационального народа России как публичную.

Положение о наличии нескольких уровней публичной власти было развито в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» [5] в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»: «соответствующий орган публичной власти», «органы публичной власти соответствующих уровней». В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» [6] наряду с указанием на наличие муниципальной публичной власти, положениями о государственном и муниципальном уровнях публичной власти содержится новый тезис о местном самоуправлении как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением.

Понятие единой системы публичной власти было закреплено в статье 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [7] (далее – Федеральный закон № 394-ФЗ) – под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства. Данное определение не отражает весь состав элементов публичной власти, поскольку Конституционно ч. 2 ст. 80 и ч. 3 ст. 132 декларируется о том, что различные органы входят в систему единой публичной власти, но не образуют ее.

Опираясь на институциональное научное знание: «представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления». Функциональная особенность свойства единой публичной власти «выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции РФ), что предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан».

Законом о поправке 2020 г. в Конституцию РФ был внесен ряд норм, закрепляющих основные положения относительно публичной власти и ее единой системы, в частности, об организации публичной власти (п. «г» ст. 71), о единой системе публичной власти (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132), согласованном функционировании и взаимодействии органов публичной власти (п. «е5» ст. 83 Конституции РФ).

В развитие конституционных положений в ст. 2 принятого 8 декабря 2020 г. Федерального закона № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» установлена нормативная дефиниция единой системы публичной власти. Под ней понимается совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Согласно нормативному определению, простая совокупность перечисленных органов власти указанную систему не образует. Обязательным условием их объединения в единую систему публичной власти является совместная деятельность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для социально-экономического развития государства, основанная на принципах согласованного функционирования, организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, отмечает, что «органы местного самоуправления по своей природе являются нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации», подчеркивает недопустимость их противопоставления органам государственной власти.

По утверждению Е. С. Шугриной, именно Конституционный Суд Российской Федерации фактически сформировал понятие «местное самоуправление», объем его прав и гарантий в конституционном смысле. В силу указанных обстоятельств следует очень внимательно относиться к каждому из решений органа конституционного контроля в данной сфере [11].

Особая значимость решений органа конституционного контроля в части местного самоуправления раскрывается в свете подготовки нового законопроекта в данной области (законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти») [8]. Определение влияния решений высокой судебной инстанции на развитие местного самоуправления требует исследования постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, которые принимались в процессе реализации положений основного закона страны и профильного федерального закона.