Актуальность темы исследования. Одной из форм создания государством общественных благ являются публичные закупки, осуществляемые на основе рационального использования ресурсов и развития действительно конкурентной экономики. Закупки товаров, работ и услуг за публичные средства составляют значительную часть экономики развитых стран, а именно – от 6% до 21% от ВВП. Такие значительные объемы свидетельствуют о том, что публичные закупки создают рынки товаров, работ и услуг и оказывают влияние на затраты и потребление. Органы контроля выявляют нарушения уже после завершения закупки, когда договоры уже подписаны, что делает невозможным предупреждение нарушений и предотвращение неэффективного использования публичных средств. Рекомендации контролирующих органов по расторжению договоров являются необязательными для исполнения и могут игнорироваться нарушителями. Все вышеперечисленное оговаривает актуальность выбранной темы работы и обуславливает формулировку целей и задач.
Проведенные реформы сферы государственных или публичных закупок в России позволили перевести большинство закупок страны в электронный режим, что обеспечило открытие данных о ходе процедур и равный доступ к информации для всех субъектов закупок. Вместе с тем методы финансового контроля в сфере публичных закупок в РФ не обеспечивают в полной мере эффективный контроль, реализацию принципов прозрачности и подотчетности уполномоченных органов государственной власти. Контроль в сфере государственных закупок представляет собой систематическое наблюдение за распорядителем государственных средств в процессе приобретения им товаров, работ, услуг надлежащего качества, необходимого количества, в нужное время, за приемлемой ценой у соответствующего поставщика за государственные средства в целях обеспечение добросовестной конкуренции среди участников, открытости и прозрачности на всех этапах совершения закупки, а также объективной и беспристрастной оценки конкурсных предложений.
Вопросы теории публичных закупок стали объектом многих научных поисков, в то же время большинство научных работ сфокусированы на процедурных вопросах осуществления закупок, тогда как теоретическая основа и разграничение основных теоретических понятий остаются недостаточно изученными. Более того, как показал обзор современной научной литературы, в генезисе закупок появляются такие понятия, как: государственный заказ, государственные контракты, закупки, тендер, конкурсные торги, государственный контроль и т. д. [15, с. 47].
Вместе с тем, для формирования единого категориального аппарата, прежде всего, необходимо рассмотреть определение понятия «государственная» и «публичная закупка» и их соотношение в отечественном законодательстве.
На сегодняшний день, ученые, в основном определяют термин закупка как процесс приобретения заказчиком товаров, работ, услуг надлежащего качества в необходимом количестве и в нужное время и по приемлемой цене у соответствующего поставщика, а понятия «тендер» и «торги» – как осуществление честного и объективного конкурентного отбора участников с целью определения победителя тендера (торгов) согласно необходимым процедурам и требованиям (кроме процедуры закупки у одного поставщика) или объявление покупателем (заказчиком) конкурса для продавцов (поставщиков) с заранее определенными характеристиками [14, с. 22].
Несоблюдение правил закупки товаров для государственных или муниципальных нужд влечет за собой привлечение виновных субъектов закупочного процесса к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.32.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее ‑ КоАП РФ) [1].
В качестве примеров можно привести решения Октябрьского районного суда г. Тамбова от 13 июня 2018 г. по делу № 7-272(2)/2018; Усинского городского суда Республики Коми от 20 июля 2020 г. по делу № 12-33/2020 и ряд других судебных решений [6, 11].
Вместе с тем имеются случаи необоснованного привлечения к ответственности по ч. 1 ст. 7.32.5 КоАП РФ. Например, решением Алтайского краевого суда от 25 мая 2022 было прекращено производство по административному делу № 21-194/2022 в отношении начальника ФКУ УФСИН России по Алтайскому краю и отменен административный штраф в размере 30 тысяч рублей за нарушение требований ч.8 ст. 30, ч. 13.1 ст. 34, п. 2 ч. 1 ст. 94 Закона № 44-ФЗ и приобретение путем использования системы электронного аукциона у ООО «ДелоВет» ветеринарных препаратов в связи с тем, что согласно п. 3.3 государственного контракта срок оплаты товаров пропущен ответчиком из-за непредоставления истцом необходимых сертификатов качества продукции [10].
Такое же решение принял 22 мая 2020 года Магаданский областной суд по делу № 7-18/2020 и ряд других судебных инстанций региона [5].
В целом, анализ научной и практической литературы позволяет заключить, что понятие «закупки», «тендер», «конкурсные торги» являются синонимичными и означают процесс закупки определенных товаров, работ или услуг на конкурсной основе по определенным формализованным процедурам с использованием электронных систем контроля правильности проведения закупок [16, с. 481].
В международном законодательстве, основным документом, аккумулировавшим весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области публичных закупок в условиях рыночной экономики, выступает «Типовой Закон ЮНСИТРАЛ О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли [11].
В современном отечественном законодательстве термин «публичные закупки» появился только в 2011 году, в котором под закупками, на основании Федерального закона Российской Федерации «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (далее – Закон № 223-ФЗ) понимались и рассматривались закупки государственных предприятий и естественных российских монополий [2].
В настоящее время нормативной основой осуществления и контроля публичных (общественных) закупок выступают нормы статей федерального закона Российской Федерации «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ), в котором, однако публичная закупка четко не определена как процесс. Но из смысла положений, изложенных в законе, можно сделать вывод, что под термином публичная закупка следует понимать приобретение заказчиком товаров, работ и услуг [3].
В целом, Закон № 44-ФЗ включает комплекс правил и норм, которые регулируют публичную закупку как с государственной точки зрения, так и со стороны единого цикла из этапов:
- Прогнозирование поставки;
- Размещение заказов на поставку и заключение контрактов;
- Исполнение и мониторинг исполнения.
Закон принят на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ 1994 г. Его целью было создание конкурентной среды в сфере государственных закупок, а также предотвращение проявлений коррупционной составляющей в этой сфере, обеспечение прозрачности и четности процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства и достижение оптимального и рационального использования бюджета государственных органов [3].
Понятие «закупка для государственных или муниципальных нужд» определена в п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ как комплекс действий, осуществляемых в законном порядке заказчиком и направленных на обеспечение нужд соответствующего уровня. Начало закупки предполагается с момента определения поставщика, а завершение ‑ с момента выполнения всех обязательств по заключенному контракту со стороны заказчика и исполнителя [3].
Государственный контроль в сфере публичных закупок понимается как совокупность осуществляемых органами государственной власти организационно-правовых мероприятий, направленных на заказчиков и других участников закупок для выполнения правил и соблюдения норм законодательства в сфере государственных закупок, имеющий целью обеспечение создания конкурентной среды, предотвратить проявления коррупционных действий, развить добросовестную и честную конкуренцию, а также, обеспечить рациональное и эффективное использование государственных средств в сфере государственных закупок [16, с. 81].
Таким образом, можно прийти к выводу, что Закон № 44-ФЗ стал первым весомым нормативно-правовым актом, положившим начало регулированию деятельности тендерных отношений в сфере государственных закупок в Российской Федерации и в настоящее время под государственными и муниципальными закупками в Российской Федерации понимаются закупки, осуществляемые за счет средств государственного или муниципального бюджета.
Вместе с тем, в 2015 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон Российской Федерации «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ [4].
В ст. 3 указанного нормативно-правового акта вводится понятие «публичного партнера» как субъекта реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства Российской Федерации, а, соответственно в качестве субъектов экономических отношений выступают публично-правовые образования, которые в сфере закупок действуют через органы исполнительной власти в рамках своей компетенции [13, с. 39].
Следовательно, исследуя уполномоченные исполнительные органы публично-правовых образований как субъектов закупочной деятельности заказчиков соответствующего уровня представляется рациональным предложить объединить одним понятием «публичные закупки», для чего внести необходимые изменения в п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, а государственные и муниципальные закупки определить как регулируемые закупки предприятий государственного и муниципального сектора экономики, где заказчиками выступают государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные унитарные и казенные предприятия, хозяйствующие общества, в которых Российской Федерации и ее субъекты, а также муниципальные образования имеют более чем 50% в уставном капитале.
