Негативное отношение к установлению публичного сервитута в отдельных целях в российском праве

В ходе реформ 2018 года в Земельном кодексе РФ была введена новая глава, которая регулирует отношения, связанные с установлением сервитутов на отдельные виды объектов. Законодатель, введя новую главу, стремился упростить оформления земельных отношений для размещения объектов различных инфраструктур, но многие законодательные решения новой главы Земельного кодекса оказались нетипичными с точки зрения традиционных представлений о сервитуте.

В настоящее время следует различать два вида публичных сервитутов: публичный сервитут, устанавливаемый в соответствии со ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) в целях, указанных в абз. 1–7 п. 4 ст. 23 Земельного кодекса, и публичный сервитут, порядок установления которого предусмотрен новой главой V.7 Земельного кодекса «Установление публичного сервитута в отдельных целях» в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса (далее – публичный сервитут в отдельных целях).

Однако в правовой доктрине существует мнение, что несмотря на появления и закрепление публичного сервитута в законодательстве, данное явление не может отображать суть вещных прав.

Существует ряд авторов, которые негативно относятся к самому пониманию публичного сервитута.

В данном случае мы можем выделить мнение С. А. Синицина, который рассматривал установление публичного сервитута через категорию «группового интереса», которая ярко проявляется в установлении публичного сервитута. Так в своей статье «Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве» автор отметил, что «понятие «публичный сервитут», обладая признаками публично-правового ограничения права собственности, не является, однако, субъективным правом вообще, что лишь создает терминологическую путаницу и требует исключения»; с другой - сторонники введения этой конструкции на протяжении длительного времени настойчиво и в разных формах законодательных инициатив пытаются добиться ее закрепления и развития в законодательстве. Руководствуясь общими целями создания единой основы регулирования сервитутов, составители этих законопроектов все внимание посвящают именно расширению регламентации публичных сервитутов. Есть ли здравый смысл в этих идеях, или можно смело констатировать, что утверждение в российском праве понятия «публичный сервитут» приведет исключительно к негативным последствиям, вскрывающим правовую неграмотность и невежество?» [4, с. 30].

Н. А. Сыроедов отрицал саму природу «публичного сервитута». Как полагал Н. А. Сыродоев, «публичный сервитут» сервитутом не является – это не самостоятельное право какого-либо лица, а устанавливаемые в законодательном порядке пределы прав собственника, и не только собственника, но и землевладельца и землепользователя [7, с. 99].

Е. А. Суханов [6, с. 189-190] утверждает, что некоторые авторы поспешили отнести публичный сервитут к ограниченным вещным правам. В обоснование своей позиции он приводит следующие аргументы.

Во-первых, публичный сервитут – это не отдельный вид ограниченных вещных прав, а ограничение прав собственников соответствующих природных объектов. К такому выводу ученый приходит на основании отсутствия конкретных управомоченных лиц, которые предоставляют возможность неограниченному кругу лиц использовать названые объекты в том или ином установленном отношении.

Во-вторых, необходимость его установления обязательна с учетом результатов общественных слушаний, что также указывает на своеобразие данного сервитута. Такое положение вещей немыслимо для обычного гражданско-правового института.

В-третьих, согласно п. 1 ст. 23 ЗК РФ, «частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством», следовательно, является частноправовым институтом, тогда как все без исключения публичные сервитуты предусмотрены в нормах публичного права (земельного, природно-ресурсного, административного) и потому лишены гражданско-правовой природы.

Все это, по обоснованному мнению, Е. А. Суханова, позволяет считать публичный сервитут не лучшим «изобретением» современного отечественного законодателя.

В другой своей статье, Е. А. Суханов рассудил, что «к числу весьма неудачных новелл можно также отнести закрепление п. 2 ст. 23 ЗК “публичного сервитута», устанавливаемого к тому же непременно «с учетом результатов общественных слушаний». В ст. 262 ГК говорится о земельных участках общего пользования и о возможности свободного доступа на чужой земельный участок. Такого рода правила, известные еще римскому частному праву, в цивилистической теории всегда рассматривались как ограничение прав собственника (в общественных, публичных интересах), а не как установление чьего-то (причем неизвестно, кого именно, т. е. бессубъектного!) субъективного права» [5, с. 53].

И. А. Емелькина считает, что публичный сервитут который установил законодатель, не отражает всех сущностных явлений природы публичного сервитута которые существуют уже давно за рубежом: «Нашему законодательству не знакомо известное целому ряду развитых правопорядков (Германии, Швейцарии, Франции и т. д.) право необходимой дороги, которое имеет юридическую природу ограничения права собственности соседа в пользу собственника смежного участка, лишенного в силу обстоятельств права прохода или проезда в случае абсолютного отсутствия связи с общественной дорогой. Это право не рассматривается как частный сервитут и являет собой законное ограничение права собственности в виде запрета, стеснения власти собственника, обладающего участком, соединенным с общественной дорогой, в пользу соседа, лишенного такого доступа» [1, с. 87].

Как утверждает А. В. Копылов, «упоминающиеся в российском законодательстве «публичные сервитуты»... вообще не относятся к категории iura m re, представляя собой только пределы реализации (ограничения) права собственности...» [2, с. 12].

А. О. Рыбалка к публичному сервитуту относится «нейтрально», но настороженно «Институт «публичных сервитутов», введенный главой V.7 ЗК, не вызывает у меня принципиального неприятия, по крайней мере пока. Многое будет зависеть от того, как будет развиваться практика его применения, однако сам институт устанавливаемых в административном порядке сервитутов хорошо известен частному праву и довольно широко распространен именно в той области, для которой он предназначен у нас, – для размещения линейных [3, с 4-12]. Для таких сервитутов характерна особенность, предусмотренная и главой V.7 ЗК: сервитут устанавливается административным решением, и уже после этого сервитуарий заключает с каждым из собственников договоры о размере оплаты и порядке осуществления сервитута.

Таким образом, установление публичного сервитута и сам термин «публичный сервитут» для многих авторов является неточным и не ясным. И, в связи с этим авторы считают, что данные понятия затрудняют действовать законодателю и быстро реагировать на изменяющиеся условия.