Управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок

Полагаем, что начать исследование вопроса об управлении процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок необходимо с рассмотрения основополагающего для этой сферы понятия – «коррупция».

Одним из очевидных достоинств отечественного законодательного регулирования является закрепление легального определения термина «коррупция». Так, в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции) [7] коррупция определяется как: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

Несмотря на наличие законодательной дефиниции термина «коррупция», в юридической литературе можно встретить разные точки зрения относительно понимания данного негативного явления. Например, В. Н. Туркова полагает, что коррупция представляет собой одну из форм противоправного поведения должностных лиц, которая заключается в получении ими незаконного вознаграждения взамен на принятие незаконного решения [8, с. 58].

На наш взгляд, вышеупомянутое понимание коррупции излишне узкое, поскольку коррупционером (т. е. тем, кто совершает коррупционное правонарушение или преступление), может быть не только должностное, но и частное лицо. На это обращает внимание и российский законодатель, раскрывая понятие «коррупция» в п. 1 ст. 1 Закона о противодействии коррупции. В частности, в данной законодательной норме сказано, что коррупция – это не только получение взятки, но и ее дача. Последнюю, как правило, совершают те лица, которые не наделены никакими государственно-властными полномочиями. Например, в сфере государственных и муниципальных закупок в качестве взяткодателей, как правило, выступают субъекты предпринимательской деятельности – индивидуальные предприниматели и руководители коммерческих организаций.

По мнению П. П. Кабытова, коррупция заключается в нарушении представителями органов государственной и муниципальной власти установленных законодательством норм и совершении действий, направленных против государственной и муниципальной власти [1, с. 34]. Полагаем, что здесь имеется точно такая же ошибка, как и в предыдущем определении: коррупция возникает из-за незаконных действий не только представителей органов государственной и муниципальной власти, но и частных лиц.

Представляется, что наиболее точным является законодательное определение коррупции. Поэтому в настоящей работе мы будем руководствоваться именно им.

Коррупция является одной из наиболее серьезных проблем для сферы государственных и муниципальных закупок. На протяжении долгого времени публичные закупки характеризуются крайне высоким уровнем коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений. При этом в последние годы наблюдается рост этой группы правонарушений и преступлений. Так, осенью 2023 года Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России опубликовало информацию о том, что в 2022 году было зарегистрировано 1,1 тыс. коррупционных преступлений в сфере публичных закупок. При этом в 2017-2018 годах таких преступлений было в два раза меньше. Ущерб от совершенных коррупционных преступлений в сфере публичных закупок был оценен в 6 млрд руб. [3].

При этом, по справедливому замечанию Ш. М. Шурпаева, коррупционные правонарушения и коррупционные преступления характеризуются большой латентностью [10, с. 61]. Следовательно, вышеприведенная статистика Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России не в полной мере отражает масштабы имеющейся проблемы.

Стоит отметить, что высокий уровень коррупции в сфере публичных закупок подтверждается не только официальной статистикой правоохранительных органов, но и экспертными исследованиями. Так, в 2021 году эксперты из НИУ ВШЭ провели большое исследование коррупционных показателей в сфере публичных закупок. Выводы экспертов оказались неутешительными. В частности, ими было установлено, что с коррупционными преступлениями и коррупционными правонарушениями в сфере публичных закупок сталкивались две трети их участников. При этом, по оценкам экспертов, общая сумма взяток в сфере публичных закупок измеряется в трлн  6,6 трлн руб. Это достаточно внушительная цифра, поскольку она составляет 6,2% от российского ВВП [11]. Таким образом, исследование экспертов из НИУ ВШЭ в очередной раз доказало, что коррупция в сфере публичных закупок приводит к огромным потерям для национальной экономики.

В связи со сказанным необходимость проведения грамотной и эффективной антикоррупционной политики в сфере публичных закупок в Российской Федерации является очевидной. Одним из важнейших элементов проведения антикоррупционной политики выступает построение системы противодействия коррупции в сфере публичных закупок. Опираясь на п. 2 ст. 1 Закона о противодействии коррупции, мы можем предложить следующее определение противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок: это совокупность органов государственной власти федерального и регионального уровней, муниципальных органов, общественных организаций, граждан и юридических лиц, которые в рамках имеющихся у них компетенций осуществляют функции по предупреждению коррупции, коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений, а также минимизации и (или) ликвидации их последствий в сфере публичных закупок.

Понимая наличие причинно-следственной связи между несовершенством правового обеспечения системы противодействия коррупции в сфере публичных закупок и ростом количества коррупционных преступлений (правонарушений) в этой области, российский законодатель предпринимает планомерные шаги по его реформированию. Отметим ниже наиболее значимые из них.

В 2022 году [4] в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) [6] были введены законодательные новеллы, с помощью которых были более четко сформулированы требования к поставщикам для воспрепятствования конфликту интересов в сфере публичных закупок. Были также детализированы те обстоятельства, которые могут повлечь за собой возникновения конфликта интересов в сфере публичных закупок.

В 2022-2023 годах в Законе о контрактной системе появились нормы, значительно упростившие процедуры и сроки публичных закупок. Кроме того, были упразднены способы публичных закупок, которые на практике показали свою низкую эффективность.

Российский законодатель, совершенствуя систему противодействия коррупции в сфере публичных закупок, не упустил из внимания и развитие цифровых технологий. Так, в Российской Федерации наблюдается постепенный переход к цифровой форме публичных закупок. Например, с 1 апреля 2024 года [5] на государственных и муниципальных заказчиков была возложена обязанность формировать цифровой проект контракта по итогам конкурентных закупок. Думается, что цифровизация публичных закупок способна повысить их прозрачность и тем самым снизить уровень коррупционных рисков в данной сфере отношений.

Появление вышеуказанных законодательных нововведений в 2022–2024 годах следует оценить положительно. Однако, на наш взгляд, принятых мер недостаточно для решения всех проблем неэффективности существующей системы противодействия коррупции в сфере публичных закупок. Считаем, что изменения здесь должны быть более кардинальными. В частности, мы солидарны с учеными, которые говорят о необходимости перехода к централизованным закупкам одноименных товаров, что позволит усилить контроль в этой сфере отношений [9, с. 305]. Интересно заметить, что эта идея поддерживается и в МВД России, в котором, помимо этого, предлагается также усиление ответственности за совершение коррупционных преступлений в сфере публичных закупок [3].

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в 2022–2024 годах в Российской Федерации был принят ряд важных законодательных нововведений с целью повышения эффективности системы противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок. Несмотря на это, уровень коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок продолжает оставаться на крайне высоком уровне. В этой связи полагаем, что система противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, на наш взгляд, необходимо:

1. Осуществить переход к централизованным закупкам одноименных товаров;
2. Усилить уголовную ответственность за совершение коррупционных преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок.