Понятие и способы предоставления государственных услуг

На современном этапе развития России следует отметить процессы реформирования организации государственной власти, в том числе реформирование такого способа взаимодействия государства и граждан, как оказание государственных услуг.

Понятие «государственная услуга» является достаточно новым термином в отечественной правовой системе, которое было включено в правовую терминологию России только в результате проведения административной реформы. Вместе с тем, в зарубежных правопорядках оказание государственных услуг является основным и самым распространенным способом взаимодействия различных субъектов права с государственной властью.

Следует обратить внимание, что государственные услуги являются следствием перехода государства к «сервисной» модели управления, которая, по мнению ведущих исследователей, является господствующей в современной науке государственного управления.

По мнению исследователей, в «сервисном государстве» существует развитое гражданское общество, и государство должно создавать условия для самореализации личности, оказывать услуги, удовлетворяющие потребности населения».

Отечественная модель предоставления государственных услуг была заимствована у Германии, которая разделяет государственную деятельность на негативную (надзор и ограничения) и позитивную (государственные услуги).

Понятие «услуга» само по себе не является новым для отечественного законодательства. Так, оно активно используется в рамках гражданского законодательства: цивилисты под «услугой» понимают продукт труда, который может быть направлен на удовлетворение различных (социальных, личных, коммерческих и др.) потребностей граждан и юридических лиц. Указанное понятие впервые было включено в ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ [1], а в дальнейшем перенесено в ст. 128 Гражданского кодекса РФ [2].

Следует обратить внимание, что в указанных нормативных актах понятие услуги не тождественно понятию «государственная услуга»: термины, представленные в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ, подразумевают способ удовлетворения потребностей субъектов гражданского оборота.

Непосредственно понятие «государственная услуга» впервые легально было закреплено Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., утвердившим Концепцию реформирования государственной службы РФ.

Как отмечает Г. А. Сульдина «Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» фактически впервые было закреплено понятие государственной услуги в отечественном правотворчестве» [11, с. 10-14].

В свою очередь, Е. А. Завьялова, Н. Ю. Погадаева дают следующее определение «государственная услуга – это предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственной или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органам государственной власти ценам услуг гражданам организациями в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» [6, с. 219].

В последствии в текст Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [3], включено определение и понятие государственной и муниципальной услуги.

Несмотря на наличие широкого понимания государственной услуги в настоящее время, можно выделить признаки государственной услуги в узком смысле данного термина:

1. Осуществление полномочий по выдаче разрешений на осуществление определенной деятельности юридическим лицам, индивидуальным предпринимателем, гражданам (торговля алкогольной продукции, разрешение на охоту и др.).
2. Функции по регистрации документов, прав или объектов (регистрация прав на недвижимое имущество и др.).
3. Осуществление функций по контролю и надзору.

В 2010 г. был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым завершился блок реформ в области формирование государственной функции по предоставлению государственных услуг. Согласно ст. 2 указанного федерального закона государственная услуга – это: «деятельность по реализации функций соответственно государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [3].

Следует констатировать, что доктринальный термин «государственная услуга» отсутствует в профессиональном сообществе, и, более того, на сегодняшний день вызывает острые дискуссии среди различных исследователей, но, однако, и ученые, и законодатель, единодушны в мнении об отнесении государственных услуг к категории прямых государственных функций.

Так, например, А. С. Приходько, анализируя легальный термин, отмечает, что: «государственная услуга – это деятельность органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, осуществляемая по запросам заявителей и направленная на получение выгод в пределах, установленных нормативными правовыми актами государства» [9, с. 379].

По мнению Я. Н. Рязанова, «государственная услуга – это вид публичной услуги; общественные блага, предназначенные для всего населения и предоставляемые индивидуально определенному лицу (физическому либо юридическому) по его запросу в установленном законом порядке» [10, с. 238].

Согласно позиции К. Н. Котова под государственной услугой следует понимать «различные активные действия государства, выполнение которых обусловлено имеющейся у публичного образования обязанностью выполнения таких действий в отношении гражданина или организации, а сам получатель государственной услуги вправе получить ее исходя из определенных законом условий» [7, с. 146].

По мнению К. С. Десятова, «государственная услуга представляет собой правовую государственную деятельность, направленную на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц, которые обусловлены установленными законом правами и свободами, гарантированными государством» [5, с. 255].

Анализ представленных в научном сообществе позиций относительно определения государственной услуги позволяет сформулировать следующее понятие данной государственной функции: государственная услуга – это государственная функция, выраженная в форме особой государственной деятельности и регулируемая законом, осуществляемая по запросу определенного лица в целях удовлетворения его личных, социальных, экономических потребностей.

Способы предоставления государственных услуг:

1) Предоставление государственных услуг органами государственной власти.

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепляет, что «государственные услуги оказываются населению в соответствии с принятыми административными регламентами, включающих в себя сроки оказания услуги, документы, представляемые заявителем для оказания услуги, ограниченный перечень оснований для отказа в предоставлении услуги, перечень раскрываемой информации, ответственность, порядок обжалования неправомерных действий и т. д.» [3].

Включение электронного правительства в состав института государственных услуг предопределяет необходимость создания сложной комплексной структуры: это и необходимость ведения сайтов государственными министерствами, ведомствами, службами, создание на их базе онлайн-сервисов, включение в штат персонала, способного к обслуживанию столь технологичных правительственных решений в бесперебойном режиме.

2) Предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров.

Многофункциональный центр – это учреждение, созданное органом исполнительной власти того или иного субъекта Российской Федерации, в целях масштабного оказания услуг населению посредством применения принципа «одного окна» [8, с. 109]. Указанный принцип означает, что обращение граждан принимает более компактную систему, при применении которой обращение, регистрация и выдача результата обращения осуществляется в едином месте, без необходимости территориального перемещения гражданина.

Многолетний опыт организации предоставления государственных услуг с помощью многофункциональных центров в России и зарубежных странах позволяет наглядно выделить несколько основных моделей организации такого рода учреждения. Как правило, указанные модели зависят от степени интегрированности многофункциональных центров в институт оказания государственных услуг государством, степень сотрудничества между центрами и государственными службами и т. п.

Итак, многофункциональные центры – это специальные государственные учреждения, обеспечивающие доступное оказание государственных услуг по принципу «одного окна». Многофункциональные центры Российской Федерации являются глубокоинтегрированными учреждениями, оказывающими широкий спектр государственных услуг.

Следует отметить, что многофункциональные центры в Российской Федерации следует назвать эффективными, так как они соответствуют выработанным критериям эффективности.

Таким образом, анализ источников литературы и различных научных позиций позволяет сформулировать собственное определение государственной услуги. Под государственной услугой следует понимать государственную функцию, выраженную в форме особой государственной деятельности и регулируемую законом, осуществляемую по запросу определенного лица в целях удовлетворения его личных, социальных, экономических потребностей.