Теоретико-методологические аспекты организации работы с обращениями граждан в региональных органах публичной власти

В настоящее время одним из наиболее актуальных аспектов работы государственных органов и органов местного самоуправления является рассмотрение обращений граждан и организаций. Институт обращений граждан в органы государственной власти, являющийся древнейшим элементом коммуникации власти и народа, и в настоящее время остаётся важнейшим инструментом обеспечения диалога межу ними. Неоднократно высшие должностные лица нашего государства подчеркивали необходимость совершенствования данного направления. Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию (1 марта 2018 года) подчеркнул: «нам нужно не только выстроить современные сервисы для бизнеса, но и в целом сделать понятной, удобной, комфортной систему взаимодействия между государством и обществом, между государством и гражданином» [12]. 

Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленное в Конституции РФ [1], является одним из важных средств реализации политических и иных прав и свобод человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства, воздействия на него.

В соответствии с Федеральным законом № 59 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления [2]. 

Обращения являются важным инструментом взаимодействия граждан со своим государством и образуют чрезвычайно широкий спектр социальных отношений. Через обращения граждане и их объединения используют механизмы и полномочия государственных органов для решения своих жизненных проблем. Закрепление прав граждан на обращения гарантирует обеспечение в правовом отношении этой формы взаимодействия граждан со своим государством. Но эффективность указанного взаимодействия не возникает автоматически. Оно предполагает знание и учет обеими сторонами целого комплекса предпосылок, владения ими, юридическими предписаниями, относящимися к этой сфере общественных отношений, знаниями об устройстве государственно-административного аппарата, функциях его отдельных органов, институтов и структур, а также сферы их компетенции. Разумеется, и сами граждане или их коллективы и объединения должны в полном объеме представлять свою роль и ответственность, возникающие в процессе взаимоотношений по факту обращений. 

Как свидетельствует опыт, для успешного развития страны необходимо, чтобы гражданское общество не было немым, а государство – глухим. 

Значимость обращений граждан для органов региональной публичной власти и местного самоуправления многогранна. Это и наглядный показатель общественных настроений, и свидетельство о наиболее острых проблемах, и индикатор доверия к власти. В то же время обращения граждан – ценнейший источник аналитической информации, позволяющий уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и креативные идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем.

Принцип верховенства закона, соблюдение его государственными органами власти, органами местного самоуправления и должностными лицами и гражданами, является основополагающим для развития демократического государства. С помощью данного принципа гарантируются права и свободы человека и гражданина, а также охрана их от неправомерного вмешательства со стороны органов власти, должностных лиц и самих граждан. Одной из обязанностей государства с помощью его органов является создание таких благоприятных условиях, при которых бы соблюдались и реализовывались права, свободы и законные интересы граждан.

Как отмечает С. С. Купреев, обращения граждан одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением [5].

По мнению К. О. Магомедова, будучи одной из форм участия граждан в управлении делами государства, обращения способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления [7]. 

Обращения граждан являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития. Как отмечает О. В. Малахов, «право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений» [8]. 

Д. М. Лифанов обращает внимание на то, что «работа с обращениями граждан помогает органам лучше понять, какие проблемы и как их решить». По мнению автора, «обращения граждан являются формой их участия в делах местных органов власти, помогают контролировать ее деятельность» [6]. 

А. А. Титов дает следующее определение: «Право на обращение можно определить, как возможность человека реализовать, исходя из личной заинтересованности, свои субъективные потребности и нужды в самых различных сферах его бытия. Государство обязано быть кровно заинтересованным в обеспечении достойного существования и свободного развития каждого человека» [11].

Право на обращение также связано и с правом граждан на объединение. Основной целью этого права является удовлетворение социально-экономических и культурных потребностей граждан. Оно обеспечивается участием граждан в политической жизни общества. Речь в данном случае идёт не о решениях руководящих органов этих объединений, а о коллективных обращениях граждан – членов данного объединения.

Значение этого права, по мнению А. А. Головина и Т. С. Уваровой, состоит в «возможности для граждан продолжать воздействие на сформированные ими государственные органы и органы местного самоуправления. Тем самым обеспечивается обратная связь власти и граждан, возможность для власти оперативно реагировать на экономические, социальные, политические потребности общественных объединений, коллективов и отдельных граждан» [4].

Права граждан на обращения в органы государственной и муниципальной власти принадлежат человеку с рождения. Рассматривать обращения граждан, принимать по ним обоснованное и законное решение является обязанностью органов, должностных лиц. 

Построение по-настоящему правового государства не представляется возможным без признания прав и свобод человека и гражданина, без должного уважения к закону (праву), без формирования гражданского общества. В настоящее время все развитые страны мира все чаще говорят о необходимости создания эффективного правового института, который мог бы способствовать налаживанию «диалога» между государством и обществом. Одним из таких правовых институтов является институт обращений граждан, выступающий наиболее оптимальной формой взаимодействия государства и общества.

Институт обращений граждан традиционно рассматривается в рамках юридической науки. Основное внимание при этом уделяется правозащитной функции данного института. Вместе с тем, обращения граждан выполняют также контрольную и информационную функции, значение которых нередко недооценивается.

В научной литературе исследования, посвященные теоретическим и практическим аспектам организации работы с обращениями граждан, представлены относительно небольшим количеством работ. Тем не менее, именно контрольная функция обращений граждан обладает значительным потенциалом для проведения социологического анализа. Она позволяет выявлять актуальные тенденции развития взаимоотношений государства и общества, снижать социальную напряженность, способствовать оперативному решению реальных проблем граждан.

Таким образом, комплексный подход к изучению института обращений граждан, учитывающий не только его правовые характеристики, но и социальные аспекты, открывает новые возможности для повышения эффективности работы органов публичной власти и качества взаимодействия с населением.

Обращения граждан в органы власти как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Сама работа с обращениями является важной составляющей любого государственного учреждения, но имеет свою особенность и поэтому ведется отдельно от общего делопроизводства в соответствии с ФЗ от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2]. 

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1. представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
2. знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3. получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4. обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5. обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения [2].

Документооборот обращений граждан в органах исполнительной власти является смешанным: обращения граждан передаются и обрабатываются как на бумажных, так и на электронных носителях - в программно-аппаратном комплексе «Электронное правительство».

Обращения граждан, поступившие в форме электронного документа, рассматриваются в порядке, установленном для рассмотрения письменных обращений граждан.

Общие правила делопроизводства, в том числе порядок прохождения обращений в органах исполнительной власти, государственных органах области, подготовки и оформления запросов, ответов на обращения, их согласование, иные вопросы ведения делопроизводства по обращениям граждан, не предусмотренные методическими рекомендациями, регулируются инструкцией по делопроизводству. 

Срок рассмотрения обращения составляет 30 календарных дней со дня регистрации обращения, за исключением одного случая: письменное обращение, поступившее Губернатору области содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня его регистрации в отделе писем и приема граждан.

Федеральный закон № 59-ФЗ детально регулирует вопрос о сроках рассмотрения обращений граждан. 

Согласно закону:

• Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.
• В течение 7 дней со дня регистрации обращение должно быть направлено в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
• Письменное обращение, поступившее в соответствии с компетенцией органа, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях руководитель органа власти может продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив об этом гражданина.

Ответ должен быть направлен заявителю не позднее последнего дня установленного срока. Если окончание срока рассмотрения письменного обращения приходится на выходной или нерабочий праздничный день, то ответ заявителю должен быть направлен не позднее рабочего дня, предшествующего выходному или нерабочему праздничному дню. 

Таким образом, процедура реализации права на обращение состоит из шести этапов, которые детально регламентированы законодательством.

1. Подготовительный этап: на этом этапе заявитель вправе потребовать предоставления информации, связанной с порядком подачи и условиями рассмотрения обращения. Государственные и муниципальные служащие обязаны предоставить необходимые сведения в полном объеме.

2. На этапе подачи обращения реализуется право заявителя на подачу обращения, а государственные и муниципальные служащие обязаны принять данное обращение. После получения органом государственной власти или местного самоуправления обращения, содержащего вопросы, решение которых находится в компетенции другого органа, обращение должно быть передано по подведомственности. При этом заявитель обязательно должен быть уведомлен о данном факте.

3. На третьем этапе обращение рассматривается по существу, и принимается решение по его разрешению. Данный этап заключается в исполнении уполномоченным органом обязанности рассмотреть обращение, принять по нему решение в установленные законом сроки и уведомить об этом заявителя.

4. На четвертом этапе возможны два варианта:

1) Удовлетворение интересов заявителя: предоставление или удостоверение прав, закрепление за ним определенного статуса, восстановление нарушенного права.

2) Отказ в удовлетворении требований, содержащихся в обращении, или оставление его без рассмотрения. В этом случае заявитель имеет право направить жалобу в суд или вышестоящую инстанцию, и в таком случае производство по обращению начинается с первого этапа.

5. На пятом этапе происходит анализ поступающих в органы власти обращений граждан. Для этого ведется статистический учет информации в разрезе различных параметров, что позволяет изучать содержание обращений.

6. На шестом этапе принимаются решения и меры, направленные на предотвращение роста одних обращений и упрощение процедуры разрешения других. Основная цель этого этапа - повышение эффективности работы органов управления, пресечение эскалации негативных социальных явлений и процессов путем устранения управленческих ошибок, упущений и недостатков.

Таким образом, процедура реализации права на обращение регламентирована законодательством и включает последовательность взаимосвязанных этапов, на каждом из которых заявитель осуществляет свои права, а государственные и муниципальные органы исполняют соответствующие обязанности.

Ответственность за качество содержания ответов (уведомлений) на обращения граждан и в вышестоящие органы, их соответствием поставленным вопросам несут исполнитель и руководитель, подготовившие ответ.

В настоящее время все более популярной формой общественного контроля за деятельностью региональных органов государственной власти становится подача обращений в электронном виде, публикация открытых писем, а также осуществление наблюдения за работой этих органов с использованием сети Интернет.

Рассмотрение обращения, поданного в форме электронного документа, происходит в том же порядке, что и рассмотрение обращения, направленного в письменной форме.

Можно выделить два различных подхода к восприятию обращений граждан в отношениях между государственными органами и гражданами:

1. "Авторитарный" подход:

• Обращения рассматриваются как прошения (челобитные), удовлетворение которых является милостью власти.
• Рассмотрение обращений основывается на моральных, а не правовых соображениях.
• Отношения выстраиваются по принципу "власть - подданный", где государственный орган является субъектом, а гражданин - объектом.

2. "Демократический" подход:

• Обращение гражданина рассматривается как реализация его правового статуса, а не случайное прошение.
• Рассмотрение обращений осуществляется в соответствии с правовыми нормами.
• Государственный орган и гражданин выступают как равноправные субъекты процесса государственного управления.

Важно отметить, что два данных подхода не являются строго привязанными к определенным формам государственного устройства. В реальной жизнедеятельности государственных органов они взаимно переплетаются.

В условиях стремительного развития информационных технологий и распространения Интернета, социальные сети и другие онлайн-платформы становятся важным и самым распространенным каналом коммуникации между властью и гражданами в данный момент. Региональные органы публичной власти, активно использующие эти возможности, могут значительно повысить эффективность взаимодействия с населением.

В начале 2020 года Президент Российской Федерации В. В. Путин на Заседание Совета по развитию местного самоуправления обозначил, что «современные технологии, выстроенные в «цифре», позволяют быстро реагировать на повседневные проблемы жителей, отвечать на их инициативы, на их обращения, реагировать соответствующим образом, а значит, эффективнее и быстрее решать проблемы, с которыми люди сталкиваются в повседневной жизни» [9]. Впоследствии, для обеспечения стремительного развития страны цифровая трансформация определена одной из приоритетных национальных целей на ближайшее десятилетие для нашей страны. Ценность развития цифровых технологий безусловно стратегически необходима, но цифровизация и новые информационные технологии побуждают нас трансформировать характер деятельности субъектов права, изменять сферу их правоотношений и расширять горизонты будущей деятельности.

Развитие цифровых технологий и методов коммуникации, внедряемых в деятельность государственных органов, предъявляет новые требования к своевременному правовому регулированию различных сфер государственного управления. В современных реалиях для граждан Российской Федерации создано достаточное количество возможностей для подачи электронных обращений в органы публичной власти посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

На сегодняшний день граждане могут направлять электронные обращения через электронные сервисы официальных сайтов органов власти, путем отправки электронной почты на общие адреса этих органов, с использованием ведомственных (отраслевых) информационных систем, а также посредством электронных сервисов официальных страниц публичных органов и их подведомственных организаций в социальных сетях и мессенджерах. 

С ноября 2020 года в ряде субъектов Российской Федерации проводится эксперимент по использованию федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг» в виде нового цифрового решения по совершенствованию системы обратной связи (ПОС) [3]. Настоящий эксперимент планировалось провести за 2021 год, тем не менее срок исследования увеличен до трех лет. Для способов электронных обращений через официальные страницы в соцсетях и ПОС не урегулирован действующим законодательством Российской Федерации порядок их рассмотрения.

Преимуществом использования Единого портала как отдельного сервиса электронного вида коммуникации публичной власти с населением является факт унифицированного механизма для всех взаимодействующих сторон. Аналогичного мнения придерживается Степкин С. П. в своей научной статье о цифровой трансформации обращений граждан [10].

Ввиду разграничения полномочий между субъектами, обязанными рассматривать обращения/сообщения граждан, подсистема личного кабинета Единого портала государственных и муниципальных услуг позволяет более оперативно реализовывать нормы статьи 8 Закона об обращениях граждан. А именно, перенаправлять обращения по компетенции либо привлекать к рассмотрению другие органы публичной власти при необходимости. 

Еще одним положительным аспектом использования Единого портала является гарантированный санкционированный доступ участников информационного взаимодействия. Портал синхронизирован с Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА), что обеспечивает выполнение требований Закона об обращениях граждан к порядку подачи и рассмотрения обращений.

Для подачи "сообщения" на портале гражданин должен иметь учетную запись в ЕСИА, которая подтверждает его личность и исключает возможность анонимных обращений. Наряду с положительными аспектами эксперимента по внедрению личного кабинета, присутствуют и некоторые недостатки использования Единого портала, а также цифровизации данной сферы в целом. 

Уязвимость применения единой цифровой платформы состоит в отсутствии целостного алгоритма регулирования взаимодействия между автоматизированными системами делопроизводства и документооборота в органах власти. Это создает дополнительную нагрузку на субъектов, обязанных рассматривать сведения, направленные населением.

Следовательно, для значительного повышения эффективности сотрудничества граждан и власти, необходимо дополнительное регулирование и совершенствование правоотношений не только в сфере обращений граждан, но и в других областях государственного управления.

С 2019 года для повышения эффективности взаимодействия власти с населением и сокращения времени реагирования на обращения граждан в регионах нашей страны началось активное внедрение системы «Инцидент Менеджмент». До этого программу год тестировали в Московской области. Сейчас система используется в нескольких российских регионах, в том числе и в Белгородской области. 

«Инцидент Менеджмент» – система мониторинга обращений граждан, поступивших из открытых источников, социальных сетей. Её основная цель – это быстрое реагирование на темы, которые поднимают пользователи в открытом Интернет-пространстве. Программа в основном мониторит три популярные в России площадки: «ВКонтакте», «Телеграмм» и «Одноклассники».

Данная система выстроена на основе сервисного подхода: все сообщения, содержащие проблему социально-бытовой тематики, независимо от того, адресованы они органу власти или другому пользователю, автоматически фиксируются алгоритмами мониторинга, затем перенаправляются в профильные ведомства, где отрабатываются, после чего пользователь в кратчайшие сроки получает ответ на вопрос в комментариях к своему обращению в социальных сетях.

Основная особенность использования интернета и виртуального общения заключается в их быстроте и доступности. В последнее время наблюдается трансформация электронных обращений граждан. Несмотря на то, что на официальных интернет-ресурсах органов власти содержится информация о сроках регистрации и рассмотрения обращений в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ, большинство заявителей ожидают получить ответ на свой вопрос в максимально короткие сроки.

Подводя итоги, отметим, что организация работы с обращениями граждан является комплексной и многоэтапной деятельностью, требующей от ответственных должностных лиц высокого уровня профессионализма и ответственного подхода. Разработан ряд механизмов и систем для повышения эффективности и оперативности работы с обращениями граждан, но они имеют свои недостатки и недоработки, и требуют совершенствования.