В настоящее время в качестве одного из важнейших стратегических ориентиров развития системы таможенных органов России выступает формирование качественно новой, умной, цифровой, интеллектуальной, клиентоориентированной службы, наряду с совершенствованием и повышением качества таможенного администрирования, обеспечивающего должный уровень защиты экономической безопасности в ходе внешней торговли как одной из составляющих национальной безопасности страны. Решение этих разнонаправленных задач невозможно без наличия комплекса адекватных показателей и методов оценки эффективности и результативности деятельности таможенных органов и занятых в них должностных лиц. Это один из важнейших инструментов, который дает возможность оценивать степень достижения поставленных стратегических и тактических целей функционирования таможенных органов и принимать взвешенные и обоснованные управленческие решения как в сфере контрольно-надзорной деятельности, так и в вопросах развития внешней торговли. Несмотря на должным образом выстроенную систему оценки эффективности таможенных органов ФТС России в целом, она не лишена некоторых недостатков и проблем, о наличии которых свидетельствуют как научные публикации в авторитетных специализированных изданиях по таможенному делу, так и экспертные интервью.
Первая проблема, о которой следует сказать, это кадровая проблема. Как правило, штатная численность организационно-аналитических отделений таможен составляет примерно 4-5 единиц. По оценке самих сотрудников таможенных органов, опрошенных нами, с таким небольшим количеством людей тяжело работать и выполнять все поставленные перед отделением задачи, в том числе связанные с проведением анализа и оценки показателей эффективности и результативности таможни. Дефицит кадров в данной ситуации чреват риском формализма в ходе контроля выполнения поручений руководящего состава ФТС, нехватке времени на качественную аналитическую работу.
Вторая проблема связана со спецификой работы отдельных таможен в условиях резко изменившейся в последние годы внешнеполитической ситуации и непосредственной близости к местам ведения боевых действий в рамках специальной военной операции. Например, фактически в настоящее время пункты пропуска через государственную границу в Белгородской области не функционируют, их сотрудники переведены в другие таможенные органы, в другие регионы. В связи с этим, разумеется, должна меняться и организация оценки эффективности, и перечень показателей оценки Белгородской таможни. Так, в настоящее время показатели оценки эффективности и результативности распределены только для Белгородской таможни в целом, без учета таможенных постов (за исключением двух показателей). Тем не менее, действующие запланированные значения показателей оценки для Белгородской таможни могли бы быть снижены с учетом сложившейся в регионе ситуации. Из экспертного интервью: …в связи со сложной ситуацией можно было бы и снизить показатели. Так как для ЦТУ цифры одни и те же, и, например, нашей таможне сложнее в чем-то достигать эти цифры. … Условно говоря, установлены показатели по транзиту. Но как может исполняться этот показатель, если в регионе деятельности таможни не проходит ничего практически в связи со сложившейся ситуацией (из интервью сотрудника ОргАО Белгородской таможни). Действительно, нельзя не согласиться с тем, что в кризисной ситуации в сфере внешнеэкономической деятельности объективно снижаются и все показатели работы таможенных органов, преимущественно по не зависящим от них причинам, однако, как показывает практика, система оценки их деятельности в этом случае недостаточно гибкая и адаптивная. В итоге показатели работы таможенного органа считаются неудовлетворительными, что может привести к уменьшению материального стимулирования служащих и снижению их мотивации к труду не только в кризисные, но и в относительно стабильные годы развития внешней торговли. Однако, разумеется, установление конкретной планки по тому или иному показателю – это компетенция федерального уровня, уровня руководства ФТС России.
Третья проблема в сфере организации оценки эффективности российских таможенных органов связана со «стабилизацией» перечня, количества и методики расчета показателей. И в данном случае следует отметить позитивную динамику ситуации. Из интервью с экспертом: «По поводу количества ... сейчас по сравнению с прошлыми годами очень сильно уменьшено количество установленных для таможни показателей. Прямо в несколько раз». Однако следует учитывать, что «вопрос о количестве показателей, используемых при оценке, имеет первостепенное значение. Если их не хватает, то есть опасность стать необъективным, оставив определенные сферы деятельности таможенных органов без рассмотрения, а при их избытке не справиться с потоком информации. Только после окончательной формулировки ведомственных стратегических целей и задач возможно целесообразное решение данного вопроса» [4]. Иными словами, речь идет о необходимости четкого целеполагания в работе каждого таможенного органа, каждого уровня и звена системы ФТС, и таможенной службы в целом. На деле мы имеем ситуацию, когда существует целый ряд документов, как нормативных, так и ненормативных, которые устанавливают цели и задачи ФТС на данный момент, включая закон о таможенном регулировании, положения о ФТС и отдельных таможенных органах, Стратегию развития таможенной службы до 2030 года и т.д. Фактически каждый из этих документов наряду с целями содержит и разнообразные показатели их достижения. Кроме того, для руководителя ФТС России как органа исполнительной власти введен целый ряд показателей деятельности по созданию благоприятных условий для ведения бизнеса в РФ [1]. Для таможенных органов РФ введена система оценки на основании ведомственного приоритетного проекта ФТС России «Реформа контрольной и надзорной деятельности в Федеральной таможенной службе». Ежегодно разрабатывается план деятельности ФТС России на год по достижению всех обозначенных выше показателей деятельности ФТС и КПЭ ее руководителя. В итоге, как справедливо отмечает Р.В. Давыдов, «действующая в Российской Федерации система оценки является наиболее разветвленной и многоуровневой из всех, применяемых в странах – членах ЕАЭС» [3]. Однако насколько необходима такая сложная система оценки для таможенных органов, насколько она оправдывает себя – вопрос дискуссионный.
Четвертая проблема – низкая доступность в открытых источниках информации о результатах работы тех или иных таможенных органов, снижающая возможности независимого общественного контроля и общественной оценки их деятельности. В частности, речь идет о, в сущности, внутриведомственной ориентации и замкнутости системы оценки, недостаточном учете оценок со стороны участников ВЭД, выступающих одновременно и объектом контроля со стороны таможенных органов, и «клиентом/потребителем» государственных таможенных услуг. А ведь «клиентоориентированность» и «клиентоцентричность» – это трендовые направления реформирования органов государственной власти в России. Д.Е. Романова в своем исследовании отмечает, что в настоящее время в перечне показателей оценки результативности таможенных органов по факту остался только один показатель, напрямую отражающий удовлетворенность участников ВЭД таможенными услугами, при этом утратили силу 6 таких показателей [5]. На основании серии экспертных интервью с сотрудниками Центрального аппарата ФТС России, Д.Е. Романова делает вывод о том, что «действующая система оценки в целом не соответствует принципам клиентоцентричности и не способна в полной мере оценить качество предоставляемых таможенных услуг» [5], «в ней отсутствуют показатели, рассчитываемые на основании опросов участников ВЭД» [5].
Кроме того, пока что, на данный момент времени, некоммерческие объединения, торгово-промышленные палаты, аккумулирующие интересы бизнес-сообщества, фактически не включены в систему мониторинга и оценки эффективности таможенных органов в качестве обязательного элемента. «Из-за закрытости информации, они не могут осуществлять мониторинг показателей эффективности показателей работы, оценивать их объективность и обоснованность» [4].
Отсюда вытекает и пятая проблема, связанная с необходимостью обеспечения сбалансированности и непротиворечивости набора показателей оценки эффективности с учетом целевой ориентации ФТС как на защиту интересов государства, так и на содействие добросовестным участникам ВЭД. Анализ установленного перечня показателей работы таможенных органов показывает значительный, фактически двукратный перевес доли показателей, отражающих интересы государства. Разумеется, ФТС – это государственный контрольно-надзорный орган, и с этих позиций такой перевес кажется вполне оправданным. Однако если учесть приоритеты России по созданию благоприятного климата во внешней торговле, закрепленные в национальных проектах РФ и госпрограммах, в которых участвует ФТС, то становится очевидным их некоторое противоречие установленным показателям эффективности и результативности таможенных органов. Как верно в данном отношении отмечают М.В. Непарко и В.М. Долбин, есть риск перекоса механизма таможенного регулирования ВЭД из-за чрезмерной сосредоточенности на реализации фискальной функции. Низкая доля показателей, отражающих непосредственно создание благоприятных условий ВЭД ведет к «сокращению числа ее участников, усилению налогового бремени субъектов внешнеэкономической деятельности. В конечном итоге, совершенствуются и распространяются способы уклонения от таможенных платежей, а это уже - существенный урон бюджету страны» [4]. С другой стороны, есть и противоположные риски – чрезмерной ориентированности на показатели, отражающие интересы бизнеса. Например, Ю.Б. Субботин отмечает, что «показатель по минимизации среднего времени оформления одной ДТ (вертикаль таможенного оформления и контроля) находится в противостоянии с показателями качества таможенного контроля вертикалей экономического блока (например, контроля индекса таможенной стоимости товара). Увеличение скорости обрабатываемых деклараций при неизменном количестве работающих должностных лиц объективно приводит к снижению качества их контроля по любому направлению, что, в свою очередь, уже негативно будет отражаться на выполнении планового задания» [6]. И здесь мы возвращаемся к обозначенной нами проблеме номер один. Также «даже в рамках одного направления (например, вертикаль таможенного оформления и контроля) показатель по минимизации среднего времени оформления одной ДТ находится в конфликте с показателем эффективности таможенных досмотров с применением системы управления рисками» [6].
Кроме того, специалисты и исследователи сферы таможенного дела и таможенного менеджмента отмечают некоторые недостатки, присущие системе показателей оценки деятельности таможенных органов и методике их расчета. В частности, речь идет о сложности и громоздкости существующих методик расчета, большом числе рассчитываемых показателей [2]. Также подчеркивается и недостаточная взаимосвязь между показателями деятельности различных подразделений таможенных органов. «Выявление таких зависимостей становится возможным только в рамках разработанной модели деятельности таможенных органов, содержащей полный перечень их полномочий и функций» [4]. Необходимо не допускать дублирования отдельных показателей статистической информации, за которые могут отвечать разные структурные подразделения таможенных органов (например, между ОргАО и отделом таможенной статистики) [6].
Соглашаясь с Ю.Б. Субботиным, в качестве недостатка существующей организации оценки эффективности и результативности таможенных органов отметим встречающийся нередко формализм и порой искусственное «натягивание» отдельных значений, что может приводить к коррупционным проявлениям, конфликту интересов должностного лица и государства (например, случаи выпуска товаров с выявленным недостоверным кодом ТН ВЭД, но сопряженным с переплатой таможенных платежей, с помощью которой недобросовестный участник ВЭД хочет избежать фактического контроля, например, чтобы скрыть контрабанду [6]).
В контексте экономического развития региона ЕАЭС следует указать на такую проблему, как слишком большие различия в действующих национальных системах оценки таможенных органов «по принципам построения, наборам и количеству показателей, методологиям расчета. Это делает весьма затруднительным их взаимный учет и использование для оценки влияния деятельности таможенных администраций на цели развития ЕАЭС в целом» [3]. А между тем, важность унификации и стандартизации таможенного администрирования, и как следствие – механизмов оценки его эффективности, заложена в Договоре о ЕАЭС [3].
На основании вышеизложенного, можно предложить несколько основных актуальных путей дальнейшего развития системы оценки эффективности и результативности деятельности таможенных органов в России.
Кроме того, дальнейшее совершенствование и корректировка методик оценки эффективности таможенных органов России обусловлены необходимостью укрепления внешнеэкономического потенциала приграничных и новых регионов страны в условиях сохраняющейся международной нестабильности и продолжающейся специальной военной операции.
Будущие перспективы развития инструментария и подходов к оценке результативности деятельности таможенных органов связаны с применением методов интеллектуального моделирования на основе мониторинга динамики показателей и анализа больших данных, создания и использования информационного массива результатов оценки для разработки управленческих решений, гармонизацией систем оценки эффективности таможенного администрирования на территории стран ЕАЭС в целях развития экономической интеграции.
