Юридическая ответственность государственных служащих: понятие, виды и правоприменительная практика

Государственная служба представляет собой важный правовой орган, который регулирует деятельность органов государственной власти и выполнение практических полномочий государственными служащими. Государственная служба, обеспечивающая управляющее воздействие государства, несомненно, требует четко установленных мер юридической ответственности, которая является инструментом, обеспечивающим правильное поведение государственных служащих в правоотношениях с гражданским обществом, обеспечивающий законность и дисциплину в государственном управлении.

Юридическая ответственность, по мнению Е. А. Емельяновой, представляет собой процессуальную форму, определенную законом, которая заключается в обязанности лица или организации подвергнуться определенным последствиям в виде лишения личных, имущественных и организационных прав за совершенные противоправные действия или бездействия [1, с. 160].

А. В. Вишневский под юридической ответственностью государственных гражданских служащих понимает обязанность нарушителя претерпевать, определенные государством в санкциях законодательных норм, мероприятия государственного принуждения за сделанное противозаконное действие в определенном для этого процессуальном порядке [2, с. 18].

Государственные служащие несут юридическую ответственность в соответствии с российским законодательством за совершение преступления, проступка, а также за неисполнение своих должностных обязанностей. Например, согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданские служащие несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) [3]. Те же виды юридической ответственности предусмотрены ст. 13 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Федеральный закон № 273-ФЗ) [4]. В правовой среде так же сложилась точка зрения, что государственные служащие могут быть привлечены к гражданско-правовой (материальной), дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Применение юридической ответственности к государственным сучащим за совершение ими уголовных, административных и гражданско-правовых правонарушений на сегодняшний момент регулируется нормами соответствующих кодифицированных нормативных правовых актов, а применение дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности регулируется нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы.

Материальная ответственность государственных служащих применяется на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована рамочными нормативными правовыми актами о государственной службе. Так, согласно ч. 7 ст. 77 Трудового кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ) [5] на данную категорию лиц распространяются нормы трудового законодательства, но с условием положений, специальных нормативных актов, в частности положений Федерального № 79-ФЗ.

Согласно нормы трудового законодательства, можно выделить следующие основания возникновения материальной ответственности государственных служащих: незаконность действий (или бездействия), приведших к ущербу; причинная связь между незаконными действиями и материальным ущербом; вина в совершении незаконных действий (или бездействия); наличие материального ущерба.

Ответственность, за причиненный материальный ущерб, обусловленный коррупционными правонарушениями, регулируются нормами части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации [6], в число мер ответственности: взыскание в судебном порядке ущерба, расторжение незаконных государственных и муниципальных контрактов, заключенных должностными лицами из корыстных побуждений, признание бездействия либо действий и решений должностного лица незаконным.

За совершение дисциплинарного проступка - некачественное выполнение обязанностей по вине самого сотрудника, либо невыполнение их вовсе, предусмотрена дисциплинарная ответственность. Общая дисциплинарная ответственность установлена ст. 192 ТК РФ и включает в себя следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.

Специальная дисциплинарная ответственность государственных регулируется нормами рамочных нормативных правовых актов. Так, например, привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих регулируется Федеральным законом № 79-ФЗ. Согласно положениям данного закона предусмотрено привлечения данной категории служащих к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка и за совершение коррупционного правонарушения. Привлечение государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности в первом случае регулируется ст. 57 Федерального закона № 79-Ф, согласно положениям которой к ним могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение с гражданской службы. Градация применяемых мер дисциплинарной ответственности зависит от тяжести проступка. При этом наниматель сам определяет, какое наказание будет соответствовать совершённому правонарушению. Так, например, за опоздание к сотруднику применяют в качестве меры ответственности - замечание. Повторные и систематические нарушения, могут привести к выговору. Если госслужащий не выполняет свои обязанности должным образом или плохо справляется с ними, ему могут выдать предупреждение о неполном должностном соответствии. Увольнение происходит в крайне серьезных случаях, когда служащий нарушает основы рабочей среды и ответственности.

Применение дисциплинарной ответственности, применяемой к государственному гражданскому служащему за коррупционные нарушения, регулируется положениями ст. 59.1-53.3 Федерального закона № 79-ФЗ. Согласно положениям ст. 59.1, 59.3 за несоблюдение служащим ограничений, запретов, иных притязаний в отношении предотвращения, неурегулированности конфликта интересов, ненадлежащей реализации обязанностей к нему могут быть применены замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. В ст. 59.2 Федерального закона № 79-ФЗ перечислены виды коррупционных проступков, в отношении которых устанавливается самостоятельное взыскание (увольнение). Значительную часть правонарушений, за которые государственные служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности, составляют коррупционные. Так, более 500 должностных лиц были уволены в 2023 году из-за утраты доверия за коррупционные правонарушения, а также по актам прокурорского реагирования к почти 50 тысяч чиновников были применены иные меры дисциплинарных наказаний [7].

Отсутствие четкого перечня действий, влекущих дисциплинарную ответственность, является ключевой особенностью этого вида юридической ответственности. Это отличает ее от уголовной и административной ответственности, для которых существуют соответствующие законы с конкретными перечнями правонарушений и преступлений. Гражданин не может быть привлечен к административной или уголовной ответственности за действия, не указанные в этих законах. Исключение составляют правонарушения, совершаемые военнослужащими, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Применение административной ответственности к государственным служащим регулируется положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [8], которые охватывают широкий спектр правонарушений, включая и те, которые связаны с коррупцией. В Федеральном законе № 273-ФЗ закреплены дополнительные меры и санкции, предусмотренные за совершение коррупционных административных правонарушений государственными служащими.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ основным условием для наступления административной ответственности государственного служащего является выявление факта совершения им административного правонарушения в связи с ненадлежащим исполнением или неисполнением им своих служебных обязанностей.

Основываясь на нормах ст. 2.4 КоАП РФ, можно утверждать, что доктрина административных санкций охватывает сферу ответственности не только лиц, занимающих позиции в государственной гражданской службе, но также включает и другие категории служащих органов государственной власти. Исключение составляют лишь военные, чья ответственность регламентирована специфической главой КоАП РФ.

Следует различать специальную административную ответственность государственных служащих как должностных лиц и общую ответственность как граждан. Общая административная ответственность должностных лиц, замещающих должности государственной службы, за административные правонарушения будет более строгая, нежели у простых граждан. Усиление административной ответственности в данном случае обусловлено особым положением государственного служащего, и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее нарушение прав и свобод граждан, нарушает установленный порядок деятельности государственного органа, что негативно сказывается на авторитете государственных органов и государства в целом.

Специальная административная ответственность государственного служащего устанавливается за совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, в результате которых нарушены права и интересы граждан, юридических лиц, а также установленные законом запреты и предписания госслужащему. В данном случае речь идет о внешней административной деятельности государственного органа, а если то же правонарушение совершается во внутри аппаратных отношениях, то тогда такое деяние следует считать дисциплинарным.

Кроме того, в КоАП РФ содержится свыше двадцати составов административных правонарушений коррупционной направленности. Так, например, в 2020 году было совершено 8306 административных правонарушения по ст. 5.59 КоАП РФ. Из них административное наказание понесли 6700 государственных служащих. По аналогичной статье, в следующем, 2021 году, было рассмотрено 8852 административных дела. Признали виновными 262 государственных служащих. В 2022 году число административных правонарушений по данной статье, совершенных государственными служащими, составило 9148. Из них административное наказание было наложено на 7423 государственных служащих [9]. Представленные данные свидетельствует о росте коррупционных правонарушений, совершаемых государственными служащими, за которые предусмотрена административная ответственность.

Привлечение к уголовной ответственности государственного служащего является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве. Глава 30 Уголовного кодекса Российской Федерации [10] регулирует преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В качестве основного признака должностных преступлений выступают корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица, либо корыстный мотив. Например, такими могут быть, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, хищение имущества, злоупотребление должностными полномочиями, мошенничество, должностной подлог, должностная халатность, превышение должностных полномочий. Следовательно, уголовные преступления государственных служащих, чаще всего, состоят в злоупотреблении властью с целью получения денег, выгод и иных преимуществ или с целью оказания давления. В 2023 году к уголовной ответственности привлекли более 3,5 тыс. чиновников. Самым частым видом преступления стало хищение имущества. По сравнению с 2022 годом этот показатель вырос на 14,7% [11]. В основном уголовная ответственность представляет собой лишение свободы, исправительные работы, огромные штрафы, а также, после исполнения уголовной ответственности остается негативное свойство – судимость.

На практике нередко за одни и те же деяния государственные служащие привлекаются и к дисциплинарной, и к административной, либо уголовной ответственности. Например, привлечение государственного служащего к уголовной ответственности за взятку не исключает возможность увольнения его за нарушение запрета получать подарки и иные вознаграждения от третьих лиц. И наоборот, увольнение государственного служащего за нарушение своих служебных обязанностей не препятствует возбуждению в отношении его уголовного дела по факту совершения того же деяния, которое было квалифицировано в качестве дисциплинарного проступка. Соответственно одно и то же деяние может допускать разноотраслевую юридическую квалификацию.

Подводя итог, можно отметить, что в настоящее время недостаточно четко урегулирован порядок и основания привлечения государственных служащих к материальной, дисциплинарной и административной ответственности, что приводит к проблемам в правоприменительной практике.

Отмечается необходимость:

• разработки и издания нормативного акта, детально регулирующего основания привлечения, процедурный порядок, основания освобождения и иные вопросы материальной ответственности, опираясь на судебную практику и нормы действующих нормативных правовых актов.
• создания отдельного законодательного акта, закрепляющего нормы о дисциплинарной ответственности госслужащих и регламентирующего их надлежащее поведение. В акте необходимо закрепить четкую регламентацию применения мер дисциплинарной ответственности государственных служащих, исключающую возможности нанимателя применять их на свое усмотрения, так как это приводит к тому, что один государственный гражданский служащий может быть уволен, например, за незначительный проступок, в то время как другой служащий, который часто злоупотребляет своими полномочиями, в том числе и в корыстных целях, обходится выговорами. Целесообразно классифицировать дисциплинарные проступки на незначительные и значительные, а на единичные, повторные и систематические.
• разрешения конкуренции норм УК РФ и КоАП РФ в диспозициях статей посредством закрепления конкретных критериев, характеризующих то или иное общественно опасное деяние и выражающихся через признаки объективной или субъективной стороны составов деликтов. Важно, чтобы правоприменитель мог объективно определить, к какой юрисдикции относится антиобщественное деяние. Это не должно зависеть только от должностного лица, чтобы избежать беззакония, так как легче провести расследование административного правонарушения и привлечь виновное должностное лицо к административной ответственности, чем выявить коррупционное преступление и доказать его. Разделение составов должно быть понятным и отражать различную опасность для общества, которую несут административные правонарушения и преступления.