Административная ответственность государственных служащих: сущность и её соотношение с дисциплинарной ответственностью

Сфера государственной службы является актуальной и приоритетной в области административного права, в связи с тем, что основной функцией государственной службы является управление, от качественной работы которой в значительной степени зависит будущее страны. Именно поэтому в России и существует институт административной ответственности государственных служащих. 

Применительно государственным служащим, ученные правоведы определяют административную ответственность с различных позиций.

По мнению А. П. Алехина, административная ответственность государственных служащих представляет собой набор различных санкций, направленных на установление равновесия между совершенным проступком и возмещением ущерба [1, с. 202].

Административная ответственность в сфере государственной службы, по словам Ю. М. Буравлева, заключается в применении специальных мер государственного принуждения, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, государственными органами и должностными лицами для защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, общества и государства в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданскими служащими ими возложенных обязанностей в пределах их компетенции [2, с. 78].

По мнению Ю. И. Мигачева административная ответственность государственных служащих – это ряд различных видов наказания, прописанных в кодексе об административных правонарушениях, но с поправкой на то, что наказание направлена именно на сотрудников государственных органов [3, с. 178].

Е. Д. Евдокимова под административной ответственностью государственных служащих понимает реализацию административно-правовых санкций, применение к ним административных наказаний [4, с. 226].

Из вышеизложенного следует, что доктринальное понимание административной ответственности государственных служащим в трудах отдельных ученых-юристов имеет отличие. Для полного понимания административной ответственности государственных служащих, необходимо отметить ее основные признаки.

Первый признак – субъект административной ответственности, которым является государственный гражданский служащий, который согласно ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) [5] принял на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Во-вторых, это деяния, выражающиеся в неисполнение им своих должностных обязанностей. В данном случае должностные обязанности каждого государственного служащего находят свое документальное отражение в должностных регламентах нарушение установленных правил и запретов.

В связи с вышеизложенным, целесообразно понимать административную ответственность государственных служащих как ответственность специального субъекта административной ответственности уполномоченного на выполнение определенных должностных обязанностей, предусмотренных должностными регламентами или административными регламентами органа государственной власти.

Государственный гражданский служащий, несет административную ответственность как должностное лицо, а также к нему могут быть применены меры административной ответственности, наравне с другими гражданами.

Согласно ст. 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) [6] государственный служащий является должностным лицом и несет административную ответственность в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей в качестве должностного лица. Основываясь на нормах ст. 2.4 КоАП РФ, можно утверждать, что доктрина административных санкций охватывает сферу ответственности не только лиц, занимающих позиции в государственной гражданской службе, но также включает и другие категории служащих органов государственной власти. Исключение составляют лишь военные, чья ответственность регламентирована специфической главой вышеупомянутого КоАП РФ.

Административные правонарушения, за которые государственный служащий может быть привлечен к административной ответственности как должностное лицо можно подразделить на три основные группы: прямое нарушение нормативных правил, связанных с исполнением служебных обязанностей, неправомерные указания подчиненному данного должностного лица, неисполнение контрольных функций за исполнением обязанностей подконтрольными лицами, как находящимися, так и не находящимися в служебной зависимости.

Государственный служащий в случае совершения административного правонарушения, не связанного с исполнением должностных обязанностей, подвергается административной ответственности так же, как и простые граждане РФ. Но в то же время за совершения им правонарушения предусматривает более строгие меры административного наказания, чем обычным гражданам. Повышение уровня административной ответственности в данном случае объясняется особым статусом государственного служащего. Невыполнение должностных обязанностей, приведшее к нарушению прав граждан и нарушению установленного порядка деятельности государственного органа, негативно сказывается на авторитете государственных структур и государства в целом. Кроме того, он может быть подвергнут дисциплинарной ответственности одновременно. Например, если государственный служащий появится в состоянии опьянения в общественных местах или будет замечен в мелком хулиганстве, то он будет нести административную ответственность на общих основаниях. Совершив данный вид правонарушения, государственный служащий будет нести дисциплинарную ответственность как должностное лицо, в соответствии со ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ за нарушение служебной дисциплины и нанесения ущерба репутации сотрудника и государственного органа, а также же совершение административного правонарушения, классифицирующего по соответствующей статье КоАП РФ.

Административная ответственность в отношении государственных служащих играет ключевую роль в обеспечении эффективности деятельности государственных органов. Она способствует поддержанию дисциплины в государственных структурах и защите прав гражданского общества. Справедливое применение административных мер помогает укрепить доверие к государственным служащим и к государственной власти в Российской Федерации.

Несмотря на важную роль института административной ответственности государственных служащих, имеются споры среди юристов-теоретиков и практиков относительно его эффективности. По мнению А. А. Гришковца, административная ответственность государственных гражданских служащих неэффективна [7, с. 41]. Он считает, что меры дисциплинарной ответственности более действенны, так как они более непосредственно воздействуют на служебные права служащих. Также отмечает, что различить административное правонарушение от дисциплинарного проступка во многих случаях затруднительно. Признание проступка государственного служащего административным правонарушением или дисциплинарным проступком при одинаковом содержании зависит от того, кто делает такую квалификацию: представитель нанимателя или внешний субъект, например прокурор. Соответствие поправок в области административных правонарушений, за которые виновные государственные гражданские служащие привлекаются, сигнализирует об ужесточении их ответственности государственных служащих, заметил автор. Однако в результате такого подхода государственный гражданский служащий частично лишается презумпции добросовестности, которую он обычно получает, занимая должность в государственной службе, поскольку в правовом демократическом государстве назначение на должности гражданской службы всегда ассоциируется с общественным доверием.

Данная точка зрения находит отражение в законодательстве. Так принцип презумпции добросовестности деятельности органов государственной власти, государственных организаций и иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия закреплен в Федеральном законе от 21.07.2015 № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [8].

Однако в определенных ситуациях эти же достоинства могут стать и ее недостатками. Главным среди них обычно называют проблему злоупотребления дискреционными полномочиями представителя нанимателя. Согласно С. А. Денисову, возможность применения дисциплинарной ответственности дает возможность выборочно воздействовать на сотрудников, которые не стремятся подчиняться начальству. Они подвергаются принуждению соблюдать закон, в то время как для преданных руководителю работников создается благоприятная среда и возможность совершать коррупционные деяния безнаказанно [9, с. 57]. В условиях системной коррупции, которая охватывает различные уровни власти, дисциплинарная ответственность за массовые коррупционные проступки, не являющиеся преступлениями, неэффективна и способствует безответственности, считает автор. Он предлагает, чтобы такие проступки должны быть признаны административными правонарушениями и включены в Кодекс поведения государственных служащих.

По мнению В. В. Кизилова, «нормативное закрепление административной ответственности гражданских служащих предопределено необходимостью введения надведомственного механизма персональной ответственности чиновников в случае нарушения закона, затягивания дел, ошибок, которые стоят управляемым ими субъектам правоотношений денег и нервов». Он предлагает добавить в КоАП РФ главу, посвященную административной ответственности государственных служащих [10, с. 23]. В случае нарушения исполнения должностных обязанностей при взаимодействии с гражданином или организацией, к государственным служащим должны примениться административные меры ответственности. Если нарушение происходит в контексте взаимодействия с другим должностным лицом, то речь должна идти о дисциплинарном проступке.

Более того, вносилось предложение выделить и обособить в специальных нормах среди составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, составы правонарушений, обладающих признаками коррупции: субъект – государственный служащий, цель – имущественная или иная личная заинтересованность; объективная сторона включает злоупотребление полномочиями и в качестве санкции установить дисквалификацию как безальтернативную санкцию за такое правонарушение [11, с. 61].

Таким образом, в отечественной административно-правовой науке сформировались две противоположные позиции по вопросу о том, какая ответственность – административная или дисциплинарная – должна играть основную роль в обеспечении законности на государственной и муниципальной службе. Обратим внимание, что речь в данном случае идет о конкуренции административных и дисциплинарных мер воздействия на служащих, совершивших одни и те же действия. Обусловлено это тем, что составы административных правонарушений, по которым в настоящее время могут быть привлечены государственные и муниципальные служащие (преимущественно как должностные лица), так или иначе предусматривают в качестве объективной стороны деяния, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением служащими возложенных на них служебных обязанностей, что в соответствии с законодательными актами о государственной и муниципальной службе представляет собой дисциплинарные проступки. В настоящее время в российском законодательстве назрел вопрос о конкуренции между административными и дисциплинарными мерами ответственности, применяемыми в отношении государственных гражданских служащих.