Гражданско-правовые аспекты административных договоров

Договор – один из известных правовых регуляторов общественных отношений. В наши дни договор занимает центральное место в правовом регулировании имущественного оборота. Тенденция к повышению роли договора, характерная для всего современного гражданского права, нашла своё проявление и в публичном праве. Прежде всего, примером этому может послужить административный договор, как основанное на нормах административного права соглашение, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера. Административный договор – относительно молодая модель правоотношений, возникшая, как можно справедливо сказать, из гражданского права. Договор как основание возникновения прав и обязанностей – диспозитивная модель правоотношения, в связи этим административный договор в силу своей природы имеет сходства с гражданско-правовой моделью договорного права. Хотя справедливо будет отметить и наличие существенных различий, обусловленное административным характером такого договора.

Актуальность данного вопроса обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Особую актуальность проблема административного договора приобрела не так давно. Учитывая современную тенденцию на распространение договорной модели установления прав и обязанностей, было бы справедливо предположить, что в будущем является вполне возможным дальнейшее развитие такого вида правоотношений, так как подлежащие регулированию отношения в области публичного права для его внедрения уже намечены. Дальнейшее усиление позиции административного договора как способа установление прав и обязанностей сторон, а также как формы государственного управленческого действия, возможно посредством внедрения такой модели как в отношения между субъектами РФ, так и в отношения между Российской Федерации и субъектами РФ. Особенно перспективным данная правовая схема является для урегулирования взаимодействия органов власти в МЧС России, как правовая основа взаимодействия федерального и регионального уровней власти. В связи с чем предстоит изучить частноправовую сущность административного договора, а также провести сравнительный анализ административного и гражданско-правового договоров с целью определения природы административного договора.

Исследователем проблем административного права Ю. Н. Стариловым разработана модель федерального закона «Об административном договоре в Российской Федерации» (проект), включающая четыре главы:

1. «Общие положения»;
2. «Административно-правовое производство»;
3. «Противоправность административно-правового договора и ее правовые последствия»;
4. «Ответственность участников административно-правового договора».

К сожалению, проект так и остался на уровне предложения. В научной литературе различными авторами, такими как В. А. Юсупов, В. И. Новоселов, даются различные определения административного договора [3]. Так, Бахрах Д. Н. определяет административный договор как основанный на административно-правовых нормах, выработанный в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий или изменяющий) взаимные права и обязанности его участников [6]. Приводя понятие административного договора к единому, можно сказать, что это соглашение двух или более субъектов административного права, с помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения, при этом одна из сторон – всегда орган или представитель органа административной власти.

Рассмотрим особенности административного договора относительно гражданско-правовых договоров. Одним из основополагающих принципов гражданских правоотношений является принцип равенства сторон. Вместе с тем, о возможности соблюдения такого принципа в административном договоре, в связи с обязательным его субъектом в виде публичного образования, говорить не приходится. Из вышесказанного вытекает, что такая модель не подходит императивному подходу публичного права, в котором отношения между субъектами строятся по модели «власть – подчинение». В связи со всем вышесказанным, договор как вид закрепления взаимных прав и обязанностей сторон в административном праве подвергся правовой трансформации в силу своей публично-правовой природы.

Стоит отметить, что исходя из характера взаимоотношений субъектов, существуют публичные договоры в которых субъекты не обладают по отношению друг к другу какими-либо властными полномочиями, и напротив, договоры, когда у одного из субъектов есть специальные полномочия в отношении контрагента. Административные договоры подразделяются по предмету на договоры о компетенции, договоры обеспечения нужд государства, договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты с госслужащими и многие другие. Основанием для такого публично-договорного регулирования является прямое правовое предписание о заключении конкретной формы административного договора. Но всем типам административных договоров присущи общие принципы договорного регулирования: свобода договорных условий, автономия воли, формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон, эквивалентный характер, взаимная ответственность сторон. В отношении административных договоров эти принципы действуют с некоторыми ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования.

Примером является принцип формально-юридического равноправия договаривающихся сторон, который в данном случае не может соблюдаться в полной мере, ведь обязательный субъект договора носит властвующий характер, присущий любому публичному образованию. Административный договор относят к числу источников права. В этом смысле его можно рассматривать как административно-правовую форму осуществления управленческого действия, в котором публичное образование является равноправным участником правоотношений в силу закона, определяющего его компетенцию.

Предполагаем, что внедрение диспозитивных элементов в публично-правовое регулирование является естественным развитием права, так как запросы целей общественного регулирования на диспозитивный подход государства в правоотношениях с гражданами и организациями растёт пропорционально развитию общества в целом. Особенно актуальным развитие договорных начал является для взаимодействия федеральных органов власти и региональных органов, а применительно для системы МЧС России – взаимодействие территориальных органов публичной власти и органов власти субъектов РФ при ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера. В качестве примера можно привести соглашения между МЧС России и высшими исполнительными органами субъектов РФ, заключаемые в целях передачи полномочий региональных органов власти федеральному министерству по вопросам тушения пожаров, участия в спасательных операциях регионального и межрегионального уровня [12].

В целях разработки рекомендаций для МЧС России следует определить следующие принципы административно-договорного регулирования: административный договор предопределен компетенцией соответствующих субъектов административного права, предполагает участие в качестве обязательной стороны государственного органа, целью административного договора является осуществление управленческой деятельности для удовлетворения государственных интересов, судебная защита нарушенных прав сторон при составлении и выполнении административного договора осуществляется в порядке административного судебного разбирательства. Административный договор – находящаяся в развитие, но перспективная правовая модель государственного управления, наиболее эффективно отвечающая современным запросом общества на механизм государственного управления. Рекомендуемые нами принципы правового регулирования договорных отношений органов власти могут быть использованы при создании нормативных правовых регуляторов взаимодействия органов государственной власти как на законодательном, так и на подзаконном уровнях.