История развития избирательного права в Российской Федерации

История развития избирательного права Российской Федерации уникальна и уходит корнями вглубь веков. Целью статьи является комплексное изучение этапов развития избирательного права, начиная с Древней Руси. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач: изучить отечественных авторов, которые посвятили труды рассматриваемую вопросу; проанализировать, какие нормативно-правовые акты регулировали отрасль избирательного права на всем этапе его развития. Объектом настоящего исследования является изучение исторических этапов развития избирательного права России.

Первым основоположником современных выборов стало народной вече Древней Руси. Народное вече представляло собой сход свободных людей, которые принимали участие в принятии решений по управлению государством. В статье Горылева А. И., Лобачевского Н. И. [3] рассмотрены виды высших должностных лиц государства, которых избирали на вече: князей (в Новгороде – с 1136 г.), посадников (как правило, из числа военных бояр) и тысяцких (из представителей торговли и ремесленников). В статье Биктагирова Р. Т. [4] также выделяются архиепископы и старосты. В литературе уделяют особое внимание развитию избирательного права в Пскове и Новгороде, а именно период с XII до XV века. Народное вече созывалось посредством звона вечевого колокола, конкретного места проведения подобных собраний не было, иногда оно проводилось в поле, но в основном на площадях, как правило перед соборами или рынками. Первые голосования проводились с помощью аналога современных бюллетеней: берестяных дощечек, на которых указывалось имя кандидата. В Новгороде народное вече было упразднено в 1478 году, а в Пскове в 1510 году, произошло это в связи с объединением русских земель и выделением административного центра в г. Москва. В трудах Н. М. Карамзина [5] есть упоминание о вечевом колоколе, который был перевезен из Новгорода в Москву, колокол повесили на колокольне Успенского собора, позже вечевой колокол хранился в настенном шатре московского кремля справа от Спасских ворот, шатер русские цари посещали после венчания на царство.

С образованием Московского централизованного государства были созданы новые властные структуры. Ключевым органом по вопросам принятия важных политических решений и нормативно-правовых актов становится Земский собор – это собрание, созданное для обсуждения и решения политических, экономических и административных вопросов, к примеру, утверждение законов и размера налогообложения, решение вопросов о заключении мира и объявлении войны. В начале XVI в. слово «земский» употреблялось в значении «государственный». В состав земских соборов входили представители Боярской Думы; Освященного собора, т. е. духовенства; выборные от дворянства, купечества, посадских людей и изредка свободных крестьян. Первый Земский собор созван в 1549 г. Иваном IV Грозным для укрепления государственной власти и проведения реформ. Именно на собрании земского собора были избраны правители Русского государства: Бориса Годунова в 1598 г. и Михаила Романова в 1613 г. Устанавливалось требование для избираемых, они должны были быть «добрыми и разумными людьми», «уметь рассказать обиды, насильства и разорение и чем московскому полниться и ратных людей жаловать и умели бы устроить московское государство, чтобы пришли все в достоинство» [2]. К избранию выборных на местах приступали по получении «призывной грамоты». Город с уездом являлся избирательным округом, каждое сословие выбирало своего представителя для участия в собрании земского собора. Земские соборы. Во второй половине 50-х годов XVII века земские соборы перестали созываться и в развитии отечественного избирательного права начинается новый этап: становление абсолютной монархии.

При приходе к власти Петр I в 1699 г. ввел институт бурмистических изб – это выборный орган управления в городах. Бурмистры отвечали за сбор налогов и решение местных вопросов, их избирали зажиточные горожане и купцы. Позднее в период с 1720 г. по 1724 г. бурмистров заменили магистраты, на данные должности назначались представители городских сословий (купцы и мещане) посредством выборов, основная цель магистратов заключалась в контроле над финансами и повышении эффективности управления.

При приходе к власти Петр I ликвидировал земские соборы. 22 февраля 1711 г. Петром I учрежден Правительствующий Сенат – высший орган государственной власти и законодательства, подчиненный императору, таким образом, власть сосредоточилась у императора и Правительствующего Сената. По указу Петр I «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» от 18.12.1708 г. территория Российского государства была разделена на 8 губерний, губерниями управляли губернаторы. В губерниях была введена новая должность – земские комиссары, которые назначались на пост посредством выборов из числа кандидатов, комиссары обеспечивали рекрутские наборы среди местного населения и осуществляли сбор налогов. В 1722 г. Петром I создан «Табель о рангах», в соответствии с которым принцип знатности происхождения был заменен на принцип служебной выслуги, так роль выборных сословных институтов при поступлении на службу утратила прежнюю силу.

При правлении Петра I избирательное право Российской империи не получило существенного развития, упразднение земских соборов и увеличение бюрократических процедур сократило возможность участия народа в политических вопросах.

Екатерина II оказала влияние на развитие выборных институтов Российской империи посредством проведения законодательных реформ. В 1775 г. императрицей проведена реформа местного самоуправления, которая последовала после крестьянского восстания Емельяна Пугачева. Настоящее восстание показала отсутствие эффективности органов местного самоуправления. Целями проведения вышеуказанной реформы стали укрепление местной власти для ликвидации и профилактики восстаний в губерниях; усиление вертикальной власти на местах; упорядочивание налогообложения. По итогам проведения реформы были созданы дворянские собрания: дворяне уездов избирали уездного предводителя дворянства и участвовали в выборах губернского предводителя; сословные суды: дворяне выбирали заседателей в уездные суды, а горожане и государственные крестьяне в судебные инстанции, тем самым укрепив влияние представителей дворянского сословия на местном уровне. Дворяне были вправе проводить собрания один раз в три года в зимнее время по дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов.

В 1785 г. императрица законодательно закрепила привилегии дворянства издав «Жалованную грамоту городам». Представители дворянского сословия получили исключительные права на избрание своих представителей в органы местного самоуправления, тем самым став опорой монархии. «Жалованная грамота городам» установила, что население империи делилось на 6 разрядов: «настоящие городские обыватели» – владельцы недвижимости из представителей дворянского сословия, чиновников и духовенства; купцы трех гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иностранцы и иногородние; именитые граждане; посадские люди. Для каждого из указанных разрядов устанавливались права и обязанности, стоит отметить, что от каждого разряда формировались представители для участия в Городской Думе. Представители каждого сословия выбирали своих депутатов в пропорциональных квотах, также городским обществом избирался городской голова, утверждался кандидат на указанную должность губернатором.

Таким образом, реформы, проведенные при правлении Екатерины II структурировали механизм выборов, привлекая дворянство к управлению на местах, что укрепило положение абсолютной монархии в Российской империи и впоследствии подготовило почву для проведения земской реформы в 1864 г.

Новый этап в развитии отечественного избирательного права пришёлся на период правления царя-освободителя Александра II. Земская реформа 1864 г. предусматривала создание системы местного самоуправления в сельской местности – земских учреждений. Выборы в земские учреждения проходили на началах сословности, имущественного и возрастного ценза закладывая тем самым в организацию этих представительных органов элементы неравенства. «Гласных» – депутатов в уездное земское собрание (распорядительный орган) – выбирали в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным 1 января 1864 г. [7]. Впоследствии это Постановление стало правовой основой организации и деятельности органов земского самоуправления и на избирательных съездах уездных землевладельцев, городских обществ, сельских обществ. Структура земств состояла из земских собраний и земских управ. Особая система самоуправления была организована для представителей крестьянского сословия: сельский сход (представители избирались на 3 года) и волостной сход. Деятельность земств была подконтрольна министру внутренних дел и губернатору, они же были вправе приостановить исполнение любого постановления земств. Земства были выборными органами власти, вправе голосовать могли только мужчина, достигшие возраста 21 года, а избиратели делились на 3 курии: крестьянская, земледельческая, городская, съезд осуществлялся 1 раз в 3 года. Для решения вопросов местного самоуправления земства привлекали население, что стало отправной точкой для развития гражданского воспитания общества и избирательного права в целом. Проведенная реформа способствовала экономическому развитию Российской империи и снижению социального напряжения. С развитием избирательного законодательства земства впервые в истории империи обеспечили развитие органов местного самоуправления. Современники расценивали Положение 1864 г., как «первое начало русского самоуправления» [8].

В 1881 г. с приходом Александра III к власти избирательное право претерпело изменение, выражавшееся в ограничении прав земств и городских дум. В 1892 г. императором издано Городовое положение, которое существенно изменило городскую избирательную систему: до участия в выборах стали допускать только владельцев недвижимости, которыми являлись в основном чиновники и дворяне; духовенство, часть представителей купеческого сословия, собственники промышленных заведений, крестьянские товарищества лишались избирательных прав; повсеместно в империи избирательного права лишались евреи. Выборность крестьянских представителей в земствах упразднена, более крестьяне были не вправе осуществлять избирание кандидатов, представленных губернатором, по предоставлению земских начальников, губернатор самостоятельно назначал гласных, т. е. членов собрания, имеющих право в голоса. Губернатором был усилен контроль за деятельность земств, отныне он был вправе отменить любое принятое постановление.

Итогом правления Александра III относительно развития избирательного права стало усиление контроля государства над выборами и местным самоуправлением; введение ограничений по национальному признаку для участия в выборах; увеличение имущественных цензов – требование к гражданам иметь в собственности движимое или недвижимое имущество на установленную государством сумму, что способствовало укреплению роли дворянства в избирательном праве и лишало большую часть населения, которое составляло крестьянское сословие, права на голосование.

Правление Николая II ознаменовано изданием ключевых нормативных актов, послуживших развитию избирательного права: 6 августа 1905 г. издан Манифест об учреждении Государственной думы, который утвердил порядок проведения выборов и установил совещательный характер; 11 декабря 1905 г. издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу», который изменил избирательное законодательство, но сохранил действующую систему цензов (оседлости, сословный, половой, имущественный); 3 июня 1907 г. издано «Положение о выборах в Государственную думу», которым были изменены представительства различных регионов и курий. Перечисленные изданные императором нормативные документы, послужили началом длительного процесса становления российского парламента, однако по прежнему к осуществлению своих избирательных прав не допускались женщины, военнослужащие, представители кочевых народов, иностранцы, полицейские, чиновники, губернаторы.

17 октября 1905 г. издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», которые даровал подданным права личности на неприкосновенность, свободы совести, слова, собраний и союзов. Численность депутатов Государственной Думы составляла 524 делегата со сроком избрания на 5 лет. Государственный совет и Государственная Дума созывались и распускались указами императора. В целом Государственная Дума просуществовала 12 лет с 1906 по 1917 г. Падение монархии, последовавшее после отказа Николая II от престола, и Февральская революция 1917 г. послужило причиной упразднения Государственной Думы Российской империи. Полномочия Государственной Думы были переданы Временному комитету, начинается формирование Временного правительства.

1 августа 1917 года указом Временного правительства образована Всероссийская комиссия по делам о выборах в Учредительное собрание. 25 ноября 1917 г. создан Всероссийский центральный исполнительный комитет. Выборы в Учредительное собрание проводились на условиях всеобщего, прямого избирательного и тайного голосования, были отменены все ранее имеющиеся цензы кроме возрастного, избраться и быть избранным могли люди, достигшим 20 лет (ранее 25 лет), так, впервые в истории России женщины получили право на осуществление избирательных прав. В соответствии с Положением о выборах Учредительного собрания подробно описывались процедуры по составлению списков избирателей, состав и компетенции избирательных комиссий одного лица от каждой группы избирателей. Выборы в Учредительное собрание проводились посредством подачи голосов избирателей за один из заявленных кандидатских списков. Процедура голосования стала простой и доступной для каждого желающего избирателя.

6 января 1918 года декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета Учредительное собрания распускается по мотивам его отказа «принять Октябрьскую революцию и социалистическую власть» [10].

Формирование и становление избирательной системы России условно можно разделить на 3 периода развития, в соответствии с которыми были разработаны советские конституции 1918 г., 1936 г., 1977 г. В рамках настоящей кратко рассмотрим ключевым изменения, внесенные принятыми конституциями.

10 июля 1918 г. принята первая Советская Конституция, в ней появился новый 4 раздел под названием «актуальное и пассивное избирательное право», который закрепил нормы и принципы, регулирующие основы выборов представительных органов власти. Возрастной ценз был снижен до 18 лет, расширен перечень категорий граждан, имевших право принимать участие в выборах, участие в выборах могли принимать только лица, занимающиеся производительным и общественно-полезным трудом. Частные торговцы, граждане, получающие доход в виде процентов от капитала, бывшие полицейские, священнослужители и др. не подпускались к осуществлению избирательных прав. Была произведена национализация банков, фабрик, заводов. Введены всеобщие воинская и трудовая повинности.

В 1936 г. в СССР принята новая Конституция, закрепившая главенствующую роль Коммунистической партии в области государственного управления. Были внесены изменения в избирательное право: из избирательной системы исключены классовые неравенства городских и сельских жителей, что способствовало усилению её демократизации. Происходил переход к тайному голосованию. С принятием новой Конституции началась активная разработка нормативно-правовой базы новой советской избирательной системы, 9 июля 1937 г. утверждено Положение о выборах в Верховный Совет СССР, предложенное ЦИК СССР. В 1938 г. и 1939 ш. прошли выборы в верховные и местные Советы, что послужило окончательным завершением становления системы Советов депутатов трудящихся.

Следующая Конституция СССР 1977 г. не внесла существенных изменений в избирательное право, но срок полномочий верховных депутатов увеличен с 4 до 5 лет, а местных сокращен с 4 до 2,5 лет; была включена новая глава, определяющая статус народного депутата; закреплен принцип недопустимости избрания более, чем на 2 срока в Совет народных депутатов.

Стоит отметить, что в советской России десятилетиями отсутствовало несколько кандидатов в депутаты с собственными депутатскими программами, что полностью исключало политический плюрализм. Отсутствовал принцип состязательности выборов.

26 декабря 1991 г. принята декларация Верховного совета СССР в результате которое страна Советов прекратила свое существование.

12 декабря 1993 г. всенародным голосованием принятая Конституция Российской Федерации, которая в отличие от предыдущих редакций Конституций не включала в себя главу об избирательном праве. Таким образом, первое время правовое регулирование выборов осуществлялось Федеральным Собранием РФ.

24 сентября 1993 г. учреждена Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Как отмечает Ю. А. Веденеев, основные этапы формирования системы современного избирательного права и законодательства Российской Федерации привязаны к четырем электоральным циклам по выборам депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и президента Российской Федерации соответственно: 1995-1996 гг.; 1999-2000 гг.; 2003-2004 гг. и 2007-2008 гг. [10].

Ключевыми изменениями в избирательном праве с начала 2000-х годов стали реформа партийной системы и усиление роли политических партий в избирательном праве. В 2001 г. принят Федеральный закон «О политических партиях», закрепляющий правило, в соответствии с которым только политические партии вправе выдвигать кандидатов в депутаты [11]. Избирательная реформа 2001 г. способствовала усилению контроля государства за деятельностью политических партий. С 2005 г. нижняя палата Государственной Думы РФ стала формироваться исключительно по партийным спискам. В 2020 году была проведена конституционная реформа, в соответствии с которой внесение изменений в основной закон государства проведено посредством общероссийского голосования; введено дистанционное голосование федерального масштаба с помощью специального технического обеспечения. Таким образом, процедура выборов прошла непростой этап изменений от строгой административной процедуры в СССР до мощного политического института, способного выражать волю электората в принятии важных государственных решений.

Обобщив вышеперечисленные этапы развития российского избирательного права, можно сделать вывод о его богатой истории, позволяющей отследить как политические веяния разных эпох влияют на государственную и законодательную власть, как нормативно-правовая база разных исторических периодов влечет развитие или приводит к регрессу электорального дела. Перечисленные исторические этапы развития избирательного права могут быть полезны для исследователей этой отрасли права, применяться для подготовки научных статей и докладов на научно-практические конференции.