Органы исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы административно-правового статуса

Достаточно большую группу субъектов административного права на сегодняшний день составляют органы публичной власти. Однако понятие «органов публичной власти» является собирательным, включает неодинаковые по своему статусу и компетенции органы различных уровней. Более того, в отдельных доктринальных источниках распространенным стало использование такой категории как «публичная администрация», под которой предлагается понимать «совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции, но в ряде случаев публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в публичных интересах» [4, c. 113]. Характерной чертой публичной администрации с точки зрения ее компетенции является функция по обеспечению применения и исполнения законов, в связи с чем данное понятие совершенно точно позволяет отсеять среди органов публичной администрации те, которые выполняют в государстве законодательные и судебные функции. Между тем в законодательстве Российской Федерации понятие публичной администрации прямо не используется, что в некоторых случаях вызывает трудности его интерпретации. 

Прежде чем перейти к характеристике проблем административно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо четко определиться с местом органов исполнительной власти в системе публичной администрации. Дело в том, что система публичной администрации включает в себя органы различных уровней организации публичной власти, которые наделены административно-публичными функциями, в том числе и органы местного самоуправления. Однако в силу конституционных основ организации публичной власти в России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем, характеризуя органы исполнительной власти как элемент системы публичной администрации, мы учитываем только органы исполнительной власти федерального и регионального уровней. 

Кратко предлагается охарактеризовать определение понятия правового статуса. Относительно установления содержания дефинитивной части понятия правового статуса предлагается обратить внимание на точку зрения М.В. Фирсова: «Понятие правового статуса органов государственной власти в современной юридической науке имеет множество вариантов и интерпретаций. При этом любую из таких вариаций целесообразно рассматривать, исходя из объема определения, ее раскрывающего. В узком смысле правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, иными словами - определяет компетенцию органа. В широком смысле понятие правового статуса органа государственной власти включает в себя его политическую и государственно-правовую характеристику, правосубъектность, задачи, функции, цели, ответственность, организационно-правовую структуру, место в системе государственных органов, принципы организации и деятельности, взаимоотношения с другими государственными структурами, виды принимаемых актов» [6, с. 326]. При этом наиболее типичной характеристикой правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации можно назвать осуществление управленческих функций в присущих административной деятельности методах и формах. 

Статус органов исполнительной власти в Российской Федерации достаточно сложен с точки зрения понимания их деятельности. Органы исполнительной власти как органы управления в государстве признаны обеспечивать соблюдение баланса частных и публичных интересов, обеспечивания исполнение законов. Для этого они наделяются такими полномочиями, которые в одностороннем порядке позволяют им воздействовать на поведение других субъектов административного правоотношения. Органы исполнительной власти, вступая в правоотношение, занимают властное положение, что и позволяет им осуществлять эффективное управление и обеспечивать беспрепятственное исполнение законов и иных нормативных правовых актов. 

Органы исполнительной власти в Российской Федерации признаются в числе субъектов административного права, поскольку осуществляют административную деятельность, состоящую в обеспечении исполнения законов и иных нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, всеми субъектами, в том числе частными и публичными, индивидуальными и коллективными и др. Основное предназначение органов исполнительной власти в Российской Федерации в системе публичной администрации – это обеспечение непрерывного осуществления административной деятельности, направленной на осуществление согласованного и беспрепятственного исполнения законов и иных нормативных правовых актов.

Органы исполнительной власти, являясь субъектами осуществления административной деятельности, реализуют ее в наиболее типичных для данного вида деятельности формах. Например, в пределах своей компетенции органы исполнительной власти в Российской Федерации полномочны осуществлять административное нормотворчество, то есть принятие подзаконных нормативных правовых актов общеобязательного характера, на основе которых происходит уточнение порядка исполнения отдельных законов или иных нормативных правовых актов большей юридической силы. Юридические акты административного нормотворчества являются актами нормативного регулирования. 

Также органы исполнительной власти в Российской Федерации в рамках административной деятельности выполняют административно-правопредоставительные функции, сущность которых состоит в обеспечении предоставления или признания за отдельными лицами субъективных прав и обязанностей, что реализуется путем издания актов ненормативного характера и индивидуального регулирования, например, приказов, распоряжений, решений. 

Отдельного внимание требует исследование проблемы административного правового статуса территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации. 

Организационно-функциональные особенности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти мы можем заметить при изучении Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», сферой регулирования которого являются общественные отношения, возникающие по поводу внутреннего взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой [4]. В рамках комментируемого Постановления статус территориальных органов определяется в разделе 5. По своим организационным характеристикам территориальные органы представляют собой государственные органы экстерриториальной компетенции, поскольку они учреждаются для осуществления функций органа исполнительной власти для реализации полномочий в рамках конкретной территории (субъекта Российской Федерации, нескольких регионов, округов и др.). Положение территориальных органов в системе органов исполнительной власти представлено на рисунке 1.

Рис. 1. Система федеральных органов исполнительной власти

Появление территориальных органов исполнительной власти в Российской Федерации в структуре системы органов исполнительной власти обусловлено рядом причин. Так, прежде всего государство стремиться обеспечить наиболее эффективное управление в российском государстве и комфортное взаимодействие административных органов и частных лиц. Во-вторых, наличие в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации территориальных органов связано с реализацией конституционной дискреции федеральных органов исполнительной власти учреждать территориальные органы (ст. 78 Конституции России) [3]. Несмотря на то, что понятие территориальных органов используется на конституционном уровне, в профильном законодательстве данное понятие не раскрывается. Более того, в России отсутствует какой-либо рамочный нормативный правовой акт, в котором системно бы раскрывались особенности административно-правового статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Наибольшее внимание обращает на себя положение, которым устанавливается компетенция территориальных органов: «Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти» [4]. С одной стороны, территориальные органы – самостоятельные государственные органы, осуществляющие административную деятельность в строго установленной компетенции. С другой стороны, компетенция территориальных органов прямо производна от компетенции того органа исполнительной власти, которым он учрежден. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в некотором смысле представляют собой административно-правовые филиалы федеральных органов исполнительной власти. 

Также если мы рассмотрим структуру федеральных органов исполнительной власти, то мы заметим, что территориальные органы в данную структуру не включаются, но входят в систему федеральных органов исполнительной власти (рисунок 2).

Рис.  2. Федеральные органы исполнительной власти

Так, структура федеральных органов исполнительной власти учреждена Указом Президента РФ от 11.05.2024 № 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [5], однако в данном нормативном правовом акте ничего не говорится относительно территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Деятельность территориальных органов имеет пространственное ограничение, которым подчинен масштаб реализации функций и полномочий, предоставленных подразделением, которого они являются. При этом они выступают самостоятельным субъектом административно-правовых отношений, реализуя властные и организационно-распорядительные полномочия, и их деятельность чаще всего организуется на основе единоначалия. Полномочия территориального органа производны от полномочий соответствующего федерального органа. 

Статус участника управленческих отношений регулируется нормами административного права, рассредоточенными в федеральных законах и нормативных актах органов исполнительной власти, имеющих конституционно-правовую основу и базирующихся на реализованной в государственном механизме концепции осуществления государственного управления. Составными блоками этого статуса выступают компетенция и полномочия, права и обязанности, основные направления деятельности, а также элементы публично-правовой ответственности.

По мнению А.П. Демина препятствия в понимания административно-правового статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти прямо кроется в наличии многоступенчатого правового регулирования их положения в структуре органов исполнительной власти: «Приведенный многоступенчатый механизм юридического оформления полномочий территориальных органов ФОИВ достаточно сложен, непрозрачен и создает четкие представления только об их территориальной юрисдикции. На этот недостаток уже обращали внимание исследователи. Хотя в современный период многие административные процедуры получили упрощенную и наглядную схему осуществления, в полном объеме деятельность территориальных органов ФОИВ не алгоритмизирована» [1, с.70.]. С данной точкой зрения необходимо согласиться. По своему правовому статусу, территориальные органы не являются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации несмотря на то, что их юрисдикция может распространяться в пределах одного субъекта Российской Федерации. Вместе с тем территориальные органы не приравниваются в правовом статусе с теми федеральными органами исполнительной власти, которыми они были учреждены. Как показано на рисунке 1, в системе федеральных органов исполнительной власти территориальные органы занимают уровень ниже, чем сами федеральные органы исполнительной власти. 

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что в результате принятой конституционной поправки 2020 изменилось концептуальное представление о системе органов исполнительной власти в Российской Федерации. За период существования в российском государстве системы органов исполнительной власти в Российской Федерации ее внутренний облик хотя и точечно, но непрерывно менялся, в результате чего одни органы исполнительной власти могли упраздняться с передачей их полномочий другим органам исполнительной власти. 

Таким образом, представленный анализ проблем административно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что органы исполнительной власти являются одними из важных субъектов административного права, правовой статус которых позволяет им функционировать в рамках административно-правовой деятельности, обеспечивая исполнение законов и иных нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. При рассмотрении отдельных проблем правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации особо было обращено внимание на специфику административно-правового положения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Анализ правового регулирования их правового статуса, полномочий и компетенции, позволил сделать вывод о том, что затруднительным является ответ на вопрос о том, какое положение занимают территориальные органы в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации. С одной стороны, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти представляется возможным выделить в системе исполнительной власти, в которой они могут занимать положение ниже, чем сами органы исполнительной власти, которыми они были учреждены. С другой стороны, компетенция территориальных органов исполнительной власти прямо производна от органа исполнительной власти, его учредившего, в связи с чем сформировалось представление о неких филиалах федеральных органов исполнительной власти, обладающих экстерриториальной компетенцией. По нашему мнению, данные правовые проблемы прямо следуют из того, что в настоящее время на законодательном уровне отсутствует четкое закрепление правового статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.