Государственные служащие как субъекты административного права

Одним из основополагающих вопросов любой правовой отрасли является вопрос о ее субъектах. Общественные отношения, урегулированные нормами права, имеют характер правовых связей, которые возникают между определенными лицами, могущими выступать субъектами правоотношений. Однако субъектный состав каждой правовой отрасли не одинаков, что обусловлено характером возникающих отношений, регулируемых такой отраслью права. Говоря об отрасли административного права, необходимо указать на то, что характер публично-правовых связей, возникающих в рамках отношений, являющихся предметом административного права, объяснимо отражается на субъектном составе административного права. 

Актуальность исследования государственных служащих как субъектов административного права связана с тем, что указанные лица являются участниками служебных отношений, которые по своей публично-правовой природе возникают между юридическими неравными в положении лицами. Наиболее часто характер двусторонних правовых связей возникает между государственным служащим и представителем нанимателя. Между тем в науке административного права вопрос систематизации и классификации субъектов административного права является одним из дискуссионных и не нашедших единства среди правоведов. 

Исследование С.В. Петрова о субъектах права имеет общеотраслевой характер. в своей работе автор особенно подчёркивает что понятие субъекта права является одной из базовых и важных категорий, посредством которой удается раскрыть, какие лица могут иметь права и нести обязанности в той или иной сфере и отрасли. с какого момента такие лица могут осуществлять принадлежащие им права и исполнять принятые на себя обязанности. По мнению автора статус субъекта права раскрывает «…правовое положение индивида или организации, определяемое их способностью иметь и осуществлять права и обязанности в соответствии с законодательством. Этот концепт подразумевает субъектность в правовых отношениях, что означает, что лицо имеет способность быть субъектом права, то есть обладать субъективными юридическими правами и юридическими обязанностями. Статус субъекта права определяет его возможности в рамках правовой системы и является важной составляющей юридической науки» [4, c.142].

О.А. Дикивский в своем исследовании обращает внимание на то, что в последние годы научная мыль относительно понимания правового статуса субъекта права претерпела значительные изменения, и данное понятия исследуется на более глубинном уровне. В частности, он ссылается на то, что на сегодняшний день субъект права более не отождествляется с конкретным лицом, под ним понимается определенный урегулированный нормами права статус или положение, раскрывающийся как единство правоспособности, дееспособности и деликтоспособности: «…субъект права - это не просто лицо, а прежде всего статус, которым оно наделено. Не каждое лицо может выступать участником юридически значимых отношений, а лишь то, которое в силу соответствующих правовых норм наделено специальным статусом, который проявляется в правоспособности, дееспособности, деликтоспособности, а также в наличии конкретных прав и обязанностей, имеющих принципиальное значение для квалификации субъекта» [3, с. 480].

Попытка научной систематизации и обоснования классификации субъектов административного права предпринята в работе С.А. Агамагомедовой. Во вступительной части своего исследования автор обращает внимание на то, что для отрасли административного права понимание субъектного состава является одним из сложных и многоаспектных вопросов, что обусловлено тем, что в административных правоотношениях фигурирует «субъект власти». Именно данное обстоятельство существенно отличает саму систему субъектов и использование научных классификаций с целью отражения уникальности отрасли административного права с точки зрения признания определенных лиц субъектом права. Между тем автор предлагает обращать внимание на следующее обстоятельство: «В качестве критерия подобного разграничения выступает административная дееспособность. С этих позиций категория субъекта административного права шире и включает в себя как участников административных правоотношений (обладающих дееспособностью), так и иных субъектов, правовой статус которых не позволяет им выступать сторонами административных правоотношений» [1, с. 109]. 

С данной точкой зрения необходимо согласиться по следующим причинам. Замечание автора относительно динамики субъектного состава административного правоотношения и административного права совершенно справедливо. Дело в том, что понятие субъекта административного права более абстрактно, чем понятие субъекта административного правоотношения. Первое понятие охватывает весь круг лиц, которые наделяются необходимыми правами для участия в правоотношении, то есть обладающие административной правоспособностью. Вместе с тем конкретный субъект административного права может стать реальным участником административного правоотношения, только если он обладает административной дееспособностью, и его фактическое вступление в правоотношение видоизменяет его правовой статус с «субъекта права» на «субъекта правоотношения». 

А.М. Волков приводит определение понятия государственного служащего с точки зрения административно-правового статуса: «Государственный служащий – это лицо, которое связано с аппаратом управления отношениями службы, то есть лицо, предоставляющее за вознаграждение (жалование) свои личные профессиональные услуги для осуществления управленческим аппаратом возложенных на него функций» [2, с. 106].

В учебном пособии А.И. Страхова государственному служащему как субъекту административного права отводится самостоятельное место. Он выделяет его среди физических и юридических лиц, публичной администрации Российской Федерации и органов публичной власти. Понимание государственного служащего как субъекта административного права обосновывается по следующим признакам.

Во-первых, правовое положение государственного служащего в законодательстве Российской Федерации определяется как гражданина, на которого возлагается осуществление полномочий органов публичной власти. Это в свою очередь дает ему возможность осуществлять одностороннее властное или управленческое воздействия в рамках административных правоотношениях с целью реализации функций публичной власти. 

Во-вторых, определяющее значение в понимании административно-правового статуса государственного служащего имеет сфера его функционирования или осуществления обязанностей. При реализации возложенных на государственного служащего обязанностей происходит обеспечение исполнения норм российского законодательства в рамках отношений, возникающих с иными субъектами административного права, что позволяет использовать государственному служащему специальные административно-правовые способы и методы.

В-третьих, служебная профессиональная деятельность государственного служащего носит характер административной деятельности. Вопросы поступления и прохождения государственной службы также урегулированы нормами публичной отрасли российского права, в которой доминирующее значение отводится императивным законодательным требованиям, предъявляемым к кандидатам на соискание должности государственной службы, а непосредственно к гражданским служащим, например, к служебному поведению. Поступая на службу или проходя государственную службу, гражданин Российской Федерации не имеет юридических возможностей воздействовать на содержание правых связей между ним и представителем нанимателя, поскольку их отношения находятся в сфере административно-правового регулирования. 

В-четвертых, статус государственного служащего в административном праве также уникален с точки зрения правосубъектности, которая представляет собой триединство таких понятий как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность [5, c. 201]. 

В-пятых, при прохождении государственной службы нормами публичного права устанавливаются специальные обязанности, ограничения и запреты, действующие на государственной службе и распространяющиеся в отношении государственного служащего. Соблюдение таких обязанностей, ограничений и запретов является частью административно-правового положения государственного служащего. Существование в законодательстве Российской Федерации обязанностей, ограничений и запретов направлено на обеспечение защиты публично-значимых интересов, а также противодействия коррупции на государственной службе. Например, данные особенности административно-правового статуса государственного служащего существенно отличают его от правового положения работника, определяющегося нормами трудового права. В трудовом законодательстве Российской Федерации могут быть предусмотрены отдельные обязанности и ограничения, действующие в трудовой сфере, однако они, прежде всего, направлены на защиту трудовых прав работника. Ограничения и запреты, действующие в служебном праве, например, относительности недопустимости состояния близких родственников в служебной зависимости, закреплены в интересах самого государства.

В-шестых, административная деятельность государственного служащего основывается на применении публично-правовых принципов в служебной деятельности. Принципы государственной службы как исходные идеи и начала правового регулирования имеют официальный характер, потому находятся свое закрепление на уровне конституционного и законодательного регулирования.

Если рассматривать Конституцию Российской Федерации как источник закрепления принципов государственной службы, то необходимо указать на то, что в базовом законе российского государства нашли свое отражение те принципы, которые характеризуют конституционное устройство российского государства, а значит пронизывают любые отношения и институты. Принципы, закрепленные в Конституции России, имеют статус основных (базовых, конституционных) принципов. Например, принцип федерализма является основополагающим конституционно-правовым принципом. Федерация – это форма территориального устройства государства, при котором территория состоит из относительно равноправных частей (субъектов), наделенных одинаковым правовым статусом. На государственной службе принципы федерализма имеет следующее проявление. С точки зрения нормативного регулирования, принцип федерализма на государственной службе предполагает, что на уровне законов разграничивается компетенция между Российской Федерации и ее субъектами, и следовательно на государственной службе при реализации полномочий Российской Федерации и ее государственных органов и субъектов Российской Федерации и ее органов власти. Организационный характер рассматриваемого принципа состоит в том, федерализм отражается на состоянии двухуровневой системы государственной службы, один из которых занимает федеральная государственная служба, другой – государственная служба субъектов Российской Федерации. С данным принципом связывается и административно-правовой статус государственного служащего, который может проходить службу в федеральных органах государственной власти или органах государственной власти субъектов Российской Федерации. 

В-седьмых, государственный служащий может выступать участником служебного спора. Под служебным спором предлагается понимать вид спора, который заключается в возникновении разногласий между государственным служащим и представителем нанимателя относительно применения законодательства в области государственной службы и (или) служебного контракта, если такие разногласия не урегулированы сторонами спора самостоятельно, и стороны обратились в компетентные органы с целью разрешения служебного спора. Служебные споры отличаются от иных видов споров сферой их возникновения и содержанием. Служебные споры могут возникнуть только при осуществлении служебной (административной) деятельности. Такие споры характеризуются административным характером, поскольку возникают между сторонами, являющимися не равными по своему правовому положению, находящимися между собой в служебной зависимости. Предметом служебного спора могут быть только разногласия сторон относительно правильности применения законодательства в области государственной службы и (или служебного) контракта.

При квалификации спора как служебного важно обращать внимание на стороны данного спора, которыми в силу законодательного определения индивидуального служебного спора могут быть только лица, связанные служебной зависимостью и соподчинением. 

Субъекты (участники) служебного спора – это лица, которые могут выступать на сторонах служебного спора. При этом предлагается также отграничивать понятия «субъекты спора» и «участники спора», поскольку под субъектами понимаются потенциальные лица, которые могут выступать на сторонах служебного спора, а участники являются непосредственными сторонами конкретного уже сложившегося спора. Стороной служебного спора выступает гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, а равно гражданский служащий. Если говорить о стороне служебного спора, которым выступает гражданский служащий, то в данной части субъектный состав служебного спора является достаточно понятным, поскольку государственным служащим признается лицо, которое на период возникновения служебного спора имело статус государственного служащего. 

Между тем, следует учитывать, что правовой защитой в рамках служебного спора пользуются не только государственные служащие, но и лица, которые состояли в служебных отношениях с представителем нанимателя, то есть были когда-то государственными служащими, а равно граждане, поступающие на гражданскую службу. Однако, по нашему мнению, учитывая, что статус граждан, поступающих на государственную службу, формально не установлен, возникают вопросы о том, с какого момента гражданин приобретает возможности юридически себя защищать в отношениях с представителем нанимателя при поступлении на государственную службу?

Признаки административно-правового статуса государственного служащего схематично изображены на рисунке.

Рис. Административно-правовые признаки государственного служащего

Таким образом, рассмотрев понятие правового статуса государственного служащего, проанализировав признаки административно-правового статуса, можем сделать вывод о том, что государственный служащий выступает одним из субъектов административного права. Особенности его административно-правового положения обусловлены характером административной деятельности, выполняемой в публичных целях и в интересах государства. Государственный служащий как субъект административного права – это административно-положение государственного служащего, характеризующееся набором прав, обязанностей, ответственности, ограничений и запретов, действующих на государственной службе, установленных в целях защиты публичных интересов при прохождении государственной службы. Факторами, детерминирующими административно-правовую природу положения государственного служащего в Российской Федерации, можно назвать урегулированность статуса в нормах публичного права, выполнение административной деятельности, из существа которой вытекает необходимость установления таких правил, которые бы защищали публичный интерес.