Административный процесс: понятие, виды и проблемы законодательного регулирования

В российском государстве административный процесс как форма процессуальной деятельности, характеризуется одним из непоследовательных путей развития. Так, понятие административного процесса достаточно широко исследуется в современной доктрине и часто используется практике. Отсутствие на законодательном уровне понятия «административный процесс» зачастую приводит к разночтению рассматриваемого понятия, включения в него различного рода административных процедур. Так, в одних случаях административный процесс понимается в качестве деятельности органов, имеющих административно-правовой статус, протекающей в позитивной и юрисдикционной формах. В других случаях понятие административного процесса отождествляется с понятиями «производство», «судопроизводство», «административное судопроизводство». 

Предлагается рассмотреть современные концептуальные подходы на проблему определения содержательного значения термина «административный процесс».

Понятие административного процесса расширительно интерпретируется в работе О.Ю. Разгон. Основная мыль автора состоит в том, что административный процесс не может быть приравнен к административному судопроизводству, поскольку по своему содержанию административный процесс достаточно шире административного судопроизводства, и включает в себя иные виды административных процедур. В частности, частью административного процесса понимаются позитивные административные процедуры. В данном случае речь идет о позитивном правоотношении, которое не сводится к разрешению спора, а направлено на обеспечение осуществления правоприменительной управленческой деятельности. Иначе говоря, под административным процессом может пониматься управленческая деятельность в виде реализации позитивных административных процедур, состоящая в применении норм административного права, обеспечении исполнения законов в отсутствие какого-либо спора относительно их применения. О.Ю. Разгон дается следующее определение: «позитивные административные производства представляют урегулированную нормами административно-процессуального права внутриорганизационную и внешне управленческую деятельность государственной администрации по реализации компетенций в области осуществления общих и специальных функций управления, в которых отсутствует правовой спор и институт привлечения к ответственности» [7, c.182].

В работе А.А. Никольской предлагается иное концептуальное представление административного процесса. Так, в понятие административного процесса автор включает позитивные и юрисдикционные административные процедуры. Не раскрывая содержания указанных терминов, автор полагает, что административный процесс в контексте позитивных административных процедур представляет собой урегулированную правовыми нормами деятельность государственных органов и должностных лиц, представляющих собой последовательную смену стадий процесса, связанных с реализацией полномочий таких субъектов и применении материально-правовых норм различных отраслей права, оканчивающихся принятием соответствующего решения, являющегося обязательным для другой стороны правоотношения. Особенность данных процедур состоит в том, что они не имеют спорного характера и оканчиваются применением мер юридической ответственности.

По мнению Ю.М. Козлова административный процесс порождает возникновение административно-процессуальных правоотношений. Автор категорически не согласен с тем подходом, что административный процесс может включать в себя позитивные и юрисдикционные процедуры. По его мнению, при включении позитивных административных процедур и их понимание в качестве части административного процесса достаточно сложно отграничить материально-правовые отношения от процессуальных отношений. Более того, осуществление публичной администрацией своих полномочий не может рассматриваться в качестве процессуальных отношений [1, с. 301].

А.А. Демин также является противником отождествления позитивных административных процедур с административным процессом. По его мнению, процессуальные отношения, возникающие в рамках административного процесса, имеют трёхсторонний характер. В частности, он отмечает: «Процессуальными действия администрации становятся немедленно, если сторон в правоотношении три: гражданин, должностное лицо, действия которого обжалуются, и лицо, уполномоченное решить вопрос по форме или по существу. Тогда здесь мы имеем такие элементы административного процесса, как административный иск (подача жалобы), судья (должностное лицо, уполномоченное разрешать данный круг вопросов на постоянной или временной основе), вторую сторону процесса - властного субъекта обычного материального административного правоотношения, в данном случае занимающего место ответчика по делу, предмет иска - обжалуемые властные действия ответчика, истца, ущемленного в правах. Критерий наличия трех сторон в правоотношениях становится, очевидно, необходимым для отличия процессуальных отношений от материально-правовых. Кроме того, это наиболее простой и надежный критерий для различения материальных и процессуальных правоотношений» [2].

Ф.А. Калашник в своем научном исследовании размышляет относительно проблемы дефинирования понятия административного судопроизводства в современной юридической доктрине, обращая внимание на то, что содержание определения рассматриваемого термина будет зависеть о того, что берется в основу его изложения. Так, например, понятие административного производства может быть сформулировано с учетом положения ст. 1 КАС РФ, в котором определяется область общественных отношений, регулируемых процессуальным кодексом; или же данное понятие может быть построено по аналогии с определениями иных процессуальных форм отправления правосудия в Российской Федерации. Автором приделается следующее определение рассматриваемого термина: «…можно попробовать сформулировать понятие административного судопроизводства путем осознания его отдельных частей, с целью дальнейшего их сложения в единое целое. «Судопроизводство» означает рассмотрение и разрешение дела судом в соответствии с установленными процессуальными процедурами, объединенными в единое производство на основании специального предмета правового регулирования процессуальных правоотношений. «Административное» может трактоваться в соответствии с тем, что спор, подлежащий рассмотрению судом, относится к сфере регулирования административного права, основан на правоотношениях в сфере государственного или публичного управления» [4, с. 275].

Следовательно, как полагает автор, при определении понятия административного процесса необходимо учитывать, во-первых, что административный процесс выступает формой судопроизводства, которая состоит в рассмотрении и разрешении дел судом. Во-вторых, принципиальное отличие административного процесса от иных видов судопроизводства заключается в предмете спора, то есть какие виды спор, вытекающих из соответствующих правоотношений, рассматриваются судами в административном процессе. 

Так, в сравнении с иными процессуальными формами оправления правосудия административное судопроизводство сложилось позднее, нежели, чем все остальные формы, что подтверждается принятием только в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ [5]. В комментируемом нормативном правовом акте достаточно часто упоминается понятие «административного судопроизводства», однако в большинстве своем его теоретическое содержание осмысливается в доктрине.

При этом, необходимо учитывать, что судами рассматриваются спорные материальные правоотношения, связанные с возникновением между участниками материального отношения разногласий относительно применения норм материального права, а отношения, возникающие в процессе рассмотрения и разращения дела по существу, имеют характер процессуального правоотношения. В рамках административного процесса возникает административно-процессуальное отношение, под которым А.М. Волков понимает один из видов правоотношений, складывающееся не между сторонами спора, а между каждой из них и судом как органом государства: «Административно-процессуальные правоотношения – общественные отношения, регулированные нормами административно-процессуального права, которые складываются между судом и иными участниками административного судопроизводства по поводу рассмотрения и разрешения конкретного дела» [2, c.76]. Признаки административно-процессуальных отношений представлены на рисунке.

Рис. Признаки административно-процессуальных отношений

Как следует из определения А.М. Волкова административно-процессуальные отношения возникают по поводу рассмотрения и разрешения спора судом между его сторонами. Между тем, исследуя теоретико-правовые проблемы доминирования понятия «административного судопроизводства» необходимо указать на такие признаки и особенности, которые бы позволили выделить его среди иных процессуальных форм отправления правосудия.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что до настоящего времени в доктрине не сложилось единообразного понимания понятия и содержания административного процесса. Мнения разделились на предмет включения позитивных административных процедур, которые фактически представляют собой осуществление административными органами своих полномочий, в состав административного процесса. Другая группа авторов, отвергающая возможность признания позитивных административных процедур частью административного процесса указывают на то, что двустороннее правоотношение, возникающее по поводу осуществления полномочий публичными органами власти и их должностными лицами своих полномочий, не порождает процессуального правоотношения, для которого характерно наличие трехстороннего характера, и в котором фактически происходит обжалование действий публичной администрации. Это в свою очередь породило неясность относительно того, может ли административный процесс отождествляться с административным судопроизводством, выступающим ключевой формой отправления правосудия по административным спорам. Отсутствие законодательного определения административного процесса и административного судопроизводства и порождает обозначенные споры.