Предметом данной статьи является статус Председателя Правительства Российской Федерации в чрезвычайных условиях (в частности, при пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19).
Поводом к подготовке статьи послужило принятие нескольких подзаконных нормативных правовых актов Президентом РФ.
Первоначально о теории относительно статуса высшего должностного лица Правительства РФ.
Так, авторы – единомышленники в научной публикации рассмотрели «современные проблемы конституционного-правового статуса главы Правительства Российской Федерации, как одного из руководителей государства» («Сказанное свидетельствует о наличии у Правительства РФ весомого конституционно-правового статуса, вполне самостоятельного от главы государства»; «Сказанное позволяет сделать вывод о том, что Председатель Правительства Российской Федерации обладает собственным и значимым конституционно-правовым статусом, существующим наряду с конституционным ведением Правительства в целом») [17].
В.Н. Хорьков проанализировал «правовой статус Правительства РФ» («В заключение отметим, что дискуссия по поводу отдельных аспектов правового статуса Правительства РФ свидетельствует о несовершенстве некоторых законодательных формулировок. В связи с этим необходимы коррективы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», и прежде всего ст. 1 Закона») [18].
А.Ф. Чупилкина считает «допустимым предложить конституционно-правовую ответственность Председателя Правительства РФ считать зависимой от падения ВВП Российской Федерации. За первоначальную основу возьмем падение на уровне 2% ВВП за истекший год. Такая отрицательная динамика должна вести к автоматической отставке Председателя. И повторим, что не имеет принципиального значения, будет ли такая норма закрепляться в Конституции РФ или в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Такая мера являлась бы видом позитивной ответственности высшего органа исполнительной власти перед обществом. В таком виде выражался бы ее социально-экономический и демократический характер, а ее введение требовало бы активной деятельности означенного субъекта права, направленной на достижение определенного результата» [19].
А.А. Кондрашев рассмотрел «различные мнения, существующие в науке конституционного права по поводу ответственности Правительства РФ, поскольку Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности, в ее нормах определяются лишь субъект применения, санкции и процедура их применения» («Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив эти основания нарушениями Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов, совершением уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой (особенно в России) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности»; «Полагаем, что ответственность министров российского правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить министров как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это, в свою очередь, способно гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства») [20].
Вероятно, не столь совершенные суждения ученых во многом предопределены несовершенством законодательства Российской Федерации (мы предлагаем с 25 декабря 1991 г. для названия государства использовать исключительно этот термин) [21].
Первоначально необходимо обратиться к нормативному правовому акту с наивысшей юридической силой [22, 23]: к Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. [1] (на проблему неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках опубликования нами уже обращалось внимание) [24] («Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» - ст. 10; «1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации. 2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. 3. Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. 4. Председателем Правительства Российской Федерации, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, федеральным министром, иным руководителем федерального органа исполнительной власти может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Председателю Правительства Российской Федерации, заместителям Председателя Правительства Российской Федерации, федеральным министрам, иным руководителям федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации» - ст. 110; «1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. 2. Представление по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится в Государственную Думу Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой или освобождения Президентом Российской Федерации от должности либо отставки Председателя Правительства Российской Федерации. 3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения представления. 4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. В этом случае Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы» - ст. 111).
Положения статей 10, 110-117 (объединены в главу 6 «Правительство Российской Федерации») детализированы в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г. [2] («Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» - ст. 1; «Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» - ст. 6).
Указом Президента РФ «О Председателе Правительства Российской Федерации» № 17 от 16 января 2020 г. [3] на должность Председателя Правительства РФ был назначен М.В. Мишустин, кстати, добившийся результатов и в сфере научной деятельности [25, 26].
11 марта 2020 г. Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) была объявлена пандемия коронавирусной инфекции (COVID-19) [39], на что среагировали фактически все субъекты международного права, в том числе Российская Федерация [27, 28, 29, 30].
Было принято несколько указов Президента РФ: Указ Президента РФ «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» № 206 от 25 марта 2020 г. [4]; Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» № 239 от 2 апреля 2020 г. [5]; Указ Президента РФ «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» № 294 28 апреля 2020 г. [6].
Особо обращаем внимание на Указ Президента РФ «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» № 300 от 30 апреля 2020 г. [7], который ввиду актуальности для предмета данной статьи приводим в полном объеме: «В целях обеспечения непрерывного функционирования органов государственной власти, на основании статьи 8 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановляю: 1. Установить, что исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации Мишустина М.В. осуществляется Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Белоусовым А.Р. 2. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания».
Также ввиду актуальности для предмета данной статьи приводим в полном объеме и Указ Президента РФ «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 2020 г. № 300 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» № 329 от 19 мая 2020 г. [8]: «1. Признать утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 30 апреля 2020 г. № 300 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» (Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2020, 30 апреля, № 0001202004300040). 2. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания».
В подтверждение несовершенства указов Президента РФ (№ 300 от 30 апреля 2020 г. и № 329 от 19 мая 2020 г.) приводим два по существу аналогичных нормативных правовых актов, правда, относительно других управомоченных должностных лиц: Указ Президента РФ «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации» № 1534 от 5 ноября 1996 г. [9] («1. Возложить в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина Виктора Степановича. 2. Настоящий Указ вступает в силу с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г.»); Указ Президента РФ «О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации» № 1535 от 6 ноября 1996 г. [10] («1. Прекратить с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. временное исполнение Председателем Правительства Российской Федерации Черномырдиным Виктором Степановичем обязанностей Президента Российской Федерации. 2. Председателю Правительства Российской Федерации Черномырдину В.С. в трехдневный срок доложить о решениях, принятых им в период временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации. 3. Признать утратившими силу Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1996 г. № 1534 «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации». 4. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания»).
Деятельность действующего Президента РФ [31, 32], в том числе и правотворческая обеспечивается Администрацией Президента Российской Федерации [11, 12, 13], в состав которого входит и Государственно-правовое управление [14]. Начальником названного структурного подразделения Администрации Президента РФ и одновременно его помощником является Л.И. Брычева [15], успешно сочетающая государственную службу [16] и научное творчество [33, 34, 35, 36, 37] (в последней из приведенных публикаций Л.И. Брычевой произвольно определен статус публикации А.С. Косопкина) [38].
Таким образом, правовое регулирование статуса Председателя Правительства РФ в чрезвычайных условиях нуждается в реформировании.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, Правительство Российской Федерации является органом государственной власти, осуществляющим исполнительную власть.
Во-вторых, нормативным правовым актом, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности Правительства РФ, является Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г.
В-третьих, должностным лицом с наибольшим объемом полномочий в Правительстве РФ является Председатель Правительства РФ.
В-четвертых, статус Председателя Правительства РФ определятся исключительно в соответствии с Федеральным конституционным законом РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г.
В-пятых, подзаконные нормативные правовые акты (Указ Президента РФ «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» № 300 от 30 апреля 2020 г. и Указ Президента РФ «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 2020 г. № 300 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» № 329 от 19 мая 2020 г.) относительно статуса Председателя Правительства РФ в период пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) по содержанию неопределенны и требуют дополнительного толкования.
