О некоторых особенностях положений Законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, для лиц, замещающих муниципальные должности

Совершение должностными лицами органов местного самоуправления преступлений коррупционной направленности продолжает оставаться распространённым явлением, несмотря на предпринимаемые меры, в том числе и по профилактике коррупции. В 2025 году, по данным председателя Следственного комитета Александра Бастрыкина, было возбуждено более 24 тысяч уголовных дел по коррупционным статьям – на 16% больше, чем в 2024 году. Среди фигурантов уголовных дел – более 500 лиц с особым правовым статусом, включая муниципальных чиновников [12].

Существенную роль в формировании благоприятных условий для совершения преступления коррупционной направленности играет наличие значительных коррупционных рисков при осуществлении лицами, замещающими муниципальную должность, своих полномочий. Коррупционный риск это наличие обстоятельств, провоцирующих лиц, замещающих муниципальные должности, на незаконное использование должностного положения в целях получения выгоды для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам.

К объективным факторам, оказывающим существенное влияние на возможность коррупционного поведения лица, замещающего муниципальную должность, относится несовершенство законодательства, в частности:

• размытые или сложные определения обязанностей, ограничений, требований и запретов, установленных законодательством Российской Федерации в целях противодействия коррупции (далее – требования к служебному поведению), а также процедуры, обеспечивающие соблюдение требований к служебному поведению; 
• юридическая казуистика в закреплении правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности, и как следствие, неоднородность содержания требований к служебному поведению лиц, замещающих муниципальную должность, и лиц замещающих должность муниципальной службы (например ограничения по выполнению иной оплачиваемой деятельности, возможности открывать, иметь счета в иностранных банках, использованию иностранных финансовых активов, участию в управлении некоммерческими и коммерческими организациями и т. п.).

Необходимо обратить внимание что лица, замещающее муниципальную должность., это лицо, которое наделено в соответствии с уставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Основанием для приобретения статуса лица, замещающего муниципальную должность, является волеизъявление населения территории – непосредственно на муниципальных выборах или в опосредованной форме – путём избрания [1, ст. 25].

Исполнение полномочий на указанных должностях предполагает не только административное управление, но и политическое лидерство, выражающееся в осознанном стремлении формировать общественные ориентиры, быть эталоном для гражданского общества. Указанная специфика объективно предопределяет необходимость установления повышенных антикоррупционных стандартов, а также усиления прозрачности и публичности антикоррупционного контроля в отношении лиц, замещающих муниципальные должности. 

Правовыми лакунами антикоррупционного законодательства в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, выступают:

• отсутствие законодательно закрепленного содержания понятия «подотчетности и подконтрольности» глав муниципальных образований субъектов Российской Федерации представительным органов этих муниципальных образований с учетом отсутствия между ними трудовых отношений и установленного регулирования «подотчетности и подконтрольности»;
• неурегулированность процедур контроля за соблюдением лицами, замещающими муниципальные должности, требований к служебному поведению, что отражается на соблюдении следующих основных принципов противодействия коррупции: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, законность, неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений, приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
• отсутствие последствий для лиц, замещавших муниципальные должности, чьи полномочия были прекращены досрочно «в связи с утратой доверия», в виде ограничений на повторное наделение полномочиями в том числе назначения (избрания) на государственную должность, поступление на государственную (муниципальную) службу;
• установление подхода к содержанию понятия «конфликт интересов», порядку его предупреждения и урегулирования, а также применению мер ответственности к депутатам представительного органа муниципального образования, допустившим коррупционное правонарушение, обусловленное непринятием мер по предупреждению и (или) урегулированию конфликта интересов при рассмотрении вопросов, включенных в повестку заседания представительного органа.

Принимая во внимание статистические показатели противодействия коррупции, и руководствуясь принципом приоритетность применения мер по предупреждению коррупции, реализуется посредством антикоррупционных институтов, обеспечивающих: 

• установление ограничений, запретов и обязанностей, в целях противодействия коррупции и контроль за их соблюдением;
• предотвращение и урегулирование конфликта интересов; 
• получение и проверку сведений о расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, возникающих в рамках реализации публично-властных полномочий [10, с. 1].

Учитывая направленность элемента «профилактика коррупции», а также меры по реализации профилактики коррупции, закрепленные в статье 6 Федерального закона «О противодействии коррупции», одним из механизмов реализации профилактики коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих муниципальные должности является правовой механизм, обеспечивающий в том числе установление и соблюдение требований к служебному поведению.

Анализ требований к служебному поведению лиц, замещающих муниципальные должности порядка их соблюдения, системы по профилактике коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности ее работы, в совокупности с правовым статусом указанных лиц, выявил ряд проблемных вопросов, связанных с реализацией механизмов профилактики коррупционных правонарушений.

1. Лица, замещающие государственные должности субъекта, должности государственной (муниципальной) службы обязаны сообщать о всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционного правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры, иные государственные органы [2, ст. 9, 12]. Однако такой обязанности для лиц, замещающих муниципальные должности, не установлено, что с учетом значительных коррупционных рисков, возникающих при реализации полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности, является необоснованным.

Выполнение указанной обязанности является не только инструментом выявления провокаций в отношении лиц, замещающих муниципальную должность, служащих органов власти или органов местного самоуправления для совершения коррупционного правонарушения, но и основанием для установления защиты со стороны государства в отношении лица, направившего такое сообщение. 

Возможная причина отсутствия у лиц, замещающих муниципальные должности, представителя нанимателя в качестве обоснования не установления обязанности сообщать обо всех фактах обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений расценивается критически, так как для лиц, замещающих государственные должности субъектов, в том числе и для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, не имеющих представителя нанимателя, данная обязанность установлена путем направления соответствующего уведомления в органы прокуратуры и иные государственные органы.

2. Важным аспектом деятельности по профилактике коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих муниципальные должности является соблюдение основных принципов противодействия коррупции и в первую очередь следующих принципов: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, законности.

Законом № 273-ФЗ и Законом № 33-ФЗ установлена ответственность лиц, замещающих муниципальную должность за несоблюдение требований к служебному поведению. 

Взыскания за совершение коррупционных правонарушений предусмотренные законодательством о государственной гражданской (муниципальной) службе, применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего органа, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, – и на основании рекомендации указанной комиссии [3, ст. 59; 4, ст. 27].

Порядок проведения проверки, соблюдения лицами, замещающими государственные должности, должности государственной гражданской службы установлен соответственно Указами Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» и № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» и принятыми на основании актов Президента России региональных нормативных правовых актов.

Вышеуказанными нормативными правовыми актами установлено, что информация, поступившая в соответствующий орган, является лишь основанием для проведения соответствующей проверки и не свидетельствуют об однозначном установлении факта нарушения со стороны лица. Такой подход обеспечивает безусловное соблюдение установленных принципов противодействия коррупции, принятие представителем нанимателя (работодателем) взвешенного, обоснованного решения.

В соответствии с антикоррупционным законодательством, в отношении лиц, замещающих муниципальную должность, проведение проверки предусмотрено только в части проверки достоверности и полноты сведений, представленных указанными лицами. Для высшего должностного лица установлена обязанность об обращении с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении него иного дисциплинарного взыскания в случае выявления в результате вышеуказанной проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения им обязанностей [1, ст. 29, ч. 1, 2 и 3; 2, ст. 12.1, ч. 4.4., 4.5. и 5].

Исходя из принципов организации работы местного самоуправления рассмотрение такой информации относится к компетенции представительных органов местного самоуправления, и осуществляется без проведения проверки, что в совокупности с недостаточным уровнем профессиональной подготовки депутатов представительного органа муниципального образования по вопросам профилактики коррупционных правонарушений, отсутствием у Совета депутатов полномочий по направлению запросов в кредитные организации, налоговые органы, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимость, существенно повышает риск принятия незаконных и необоснованных решений о соблюдении (несоблюдении) лицом, замещающим муниципальную должность, требований к служебному поведению. 

В рамках анализа практической реализации положений нормативных правовых актов, установлено, что выявление фактов несоблюдения требований к служебному поведению, в большинстве своем не связано с проведением анализа и проверки достоверности и полноты предоставленных сведений. Так в Оренбургской области в течение 2023 и 2024 год все 46 фактов выявленных нарушений требований к служебному поведению, установлены по итогам деятельности антикоррупционного органа субъекта или прокуратуры Оренбургской области, и не связаны с проведением проверок достоверности и полноты сведений. В 2025 году в рамках проверки достоверности и полноты сведений установлен только 1 факт несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, требований к служебному поведению при общем количестве 35 нарушений.

Установление необходимости проведения и порядка проведения проверки соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности, требований к служебному поведению, по аналогии с проверкой в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, обеспечит объективную оценку поступившей информации, установление фактов совершения (не совершения) лицом, замещающим муниципальную должность, коррупционного правонарушения, учет всех обстоятельств при вынесении решения, тем самым повысит законность и обоснованность применения мер ответственности, предусмотренных законодательством.

3. Существенной проблемой реализации политики по профилактике коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих муниципальные должности является отсутствие последствий для лиц, замещающих муниципальные должности, чьи полномочия прекращены досрочно в связи с утратой доверия.

Сведения о прекращении полномочий лица в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения подлежат включению в специальный реестр сроком на 5 лет [2, ст. 15]. Иных последствий для лица чьи полномочия прекращены в связи с утратой доверия законодательством не установлено, то есть правового барьера для повторного выбора (наделения полномочиями) таких лиц нет.

Таким образом, лицу, чьи полномочия прекращены досрочно в связи с утратой доверия, законодательно не запрещено вновь участвовать в процедуре выборов (наделении полномочиями) на должность, по которой полномочия были прекращены досрочно за совершение коррупционного правонарушения, как и участие в процедуре выборов (наделении полномочиями) на другие должности в органах местного самоуправления муниципального образования. 

При этом мера ответственности как увольнение (прекращение полномочий) в связи с утратой доверия имеет особый смысл и является не только дисциплинарным взысканием, но и видом публично-правовой ответственности поскольку такой шаг инициируется государством как гарантом соблюдения антикоррупционных стандартов. Тем самым возникает правовая коллизия, в рамках которой у лица сохраняется пассивное избирательное право, что противоречит сути и природе санкции в виде увольнения (прекращения полномочий) в связи с утратой доверия.

При этом в некоторых случаях судебная практика (определение 6 кассационного суда общей юрисдикции по делу № 88-18011/2025) говорит о том, что суды признают факт «утраты доверия» состоянием, которое несовместимо с замещением выборной муниципальной должности и прекращают полномочия лицам, замещающим муниципальные должности уже в новых правоотношениях. 

Рассматриваемые обстоятельства приводят к неоднозначной ситуации, когда закон не устанавливает запрета, а правоприменительная практика делает это возможным в отдельных конкретных случаях. 

4. Наиболее важной составляющей правового механизма, является установление обязанности по предупреждению и урегулированию конфликта интересов. В рамках текущего регулирования под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная), влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) [2, ст. 10]. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами, лица, замещающего муниципальную должность и правами, законными интересами граждан, организаций, общества или государства.

В соответствии с частью 10 статьи 29 Закона № 33-ФЗ не является основанием для привлечения к ответственности лица, замещающего муниципальную должность, за несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции участие указанного лица в принятии коллегиального решения (в том числе в голосовании по вопросам повестки дня), либо исполнение иных обязанностей по замещаемой должности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Содержание вышеуказанной статьи допускает неоднозначное толкование в части определения наличия или отсутствия в действиях лица нарушений требований антикоррупционного законодательства. Формулировка «не является основанием для привлечения к ответственности» не дает однозначного понимания, признает ли законодатель нарушением антикоррупционного законодательства участие депутата в принятии коллегиального решения (по вопросам повестки дня) в случае наличии у него личной заинтересованности, определение которой установлено статьей 10 Федерального закона от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Противоположность позиций по данному вопросу после вступления в силу Закона № 33-ФЗ состоит в следующем:

принятие решения осуществляется в рамках работы коллегиального органа (голос депутата не является решающим), отсутствие у депутата материальной выгоды, полномочий давать поручения другим депутатам, иным образом влиять на исполнение полномочий главой муниципального образования. Таким образом, формируется вывод, что конфликт интересов отсутствует, участие депутата в голосовании не влияло и не могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных полномочий. 

Необходимо обратить внимание, что коллегиальное решение по своей правовой природе – это совокупность принятых решений, полученная путем подсчета голосов за тот или иной вариант предлагаемого решения. Депутат принимает участие в голосовании, дает оценку обстоятельствам индивидуально, исходя из своего внутреннего убеждения или иных (возможно корыстных) причин. Лицо, замещающее муниципальную должность, не представляет на момент голосования, значимость своего голоса, не может предвидеть результат распределения голосов и итоговую картину при принятии решения по вопросу повестки дня.

Таким образом, ситуация, когда личная заинтересованность, обусловленная связями, определяющими статьей 10 Закона № 273-ФЗ, возникает не при подсчете голосов и формировании коллегиального решения, а при индивидуальной работе (голосовании) конкретного депутатом и его личной оценки вопроса повестки дня.

В противовес первой позиции и в поддержку второго подхода к оценке деятельности лиц, входящих в состав коллегиального органа, в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность различных комиссий (коллегиальных органов), установлены положения, в соответствии с которыми при возникновении заинтересованности члена комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса [11]. Аналогичное требование установлено для членов комиссии по осуществлению закупок [7, ст. 39].

Таким образом, возникает коллизия, так как одновременно сформированы нормы права, закрепляющие обязанность члена коллегиального органа принимать меры по предупреждению конфликта интересов несмотря на то, что решение формируется коллегиально, с другой стороны, определена позиция, когда наличие конфликта интересов не признается по причине коллегиальности принятия решения. 

В рамках анализа проблемы автор обращает внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с которой при применении Закона № 273-ФЗ в отношении депутатов представительных органов любого уровня публичной власти не могут не учитываться природа народного представительства и нормотворческие полномочия данных органов, а потому под личной заинтересованностью депутата представительного органа при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, не должно пониматься получение (возможность получения) в результате принятого представительным органом решения доходов, преимуществ или выгод индивидуально (персонифицированно) неопределенной группой (категорией) лиц, к которой относится сам депутат, либо состоящее с ним в близком родстве или свойстве лицо, либо аффилированные с ними лица (гражданин или организация, с которыми депутат представительного органа и (или) состоящее с ним в близком родстве или свойстве лицо связаны имущественными, корпоративными или иными отношениями), за исключением случая, если единственным либо явно преобладающим фактическим выгодоприобретателем от этого решения (в смысле получения личной прямой выгоды) является данный депутат или одно из указанных лиц либо круг таких выгодоприобретателей ограничен принимаемым решением [9, с. 24-31].

Также в рамках анализа проблемы установлена разница в подходах по привлечению к ответственности за невыполнение обязанностей по предупреждению и урегулированию конфликта интересов депутата представительного органа субъекта и депутата представительного органа муниципального образования. В отношении депутата представительного органа субъекта законодатель предусматривает применение дифференцированных мер ответственности в зависимости от характера конфликта интересов, степени его влияния на принятое представительным органом решение, степени вины депутата данного органа в неисполнении требований о его предотвращении или урегулировании и иных существенных обстоятельств с учетом в том числе рекомендаций соответствующей комиссии [8]. А из буквального прочтения статьи 29 Закона № 33-ФЗ, дифференцированные меры в отношении депутата представительного органа муниципального образования применяются только в случаях предоставления лицами, замещающими муниципальные должности, недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации указанные дифференцированные меры могут быть распространены на депутатов представительных органов муниципальных образований и в случае несущественного нарушения ими требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов [9]. Однако автор отмечает, что понятие «несущественное нарушение требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» и признаки, влияющие на квалификацию существенности указанного проступка, законодателем и Конституционным Судом Российской Федерации постановлении не определены.

Учитывая изложенное, возникает необходимость рассмотрения вопроса о внесении точечных изменений в законодательство Российской Федерации, при этом внесение точечных изменений повлечет за собой существенные изменения в подходах практической реализации мер по соблюдению лицами, замещающими муниципальные должности, требований к служебному поведению, рассмотрении вопросов применения мер юридической ответственности, а также окажет влияние на пассивное избирательное право лиц, ранее замещавших муниципальные должности, полномочия которых прекращены досрочно в связи с утратой доверия.