Профилактика нарушений обязательных требований в сфере контрольно-надзорной деятельности

Модернизация контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в последние годы направлена на изменение характера отношений между государством и бизнесом. На место традиционной модели контроля и надзора, основанного на применении санкций, уступает подход, ориентированный на сотрудничество и предупреждение нарушений. Основным элементом такой методики является комплексная профилактика нарушений обязательных требований, который является приоритетным направлением реформы.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» под государственным контролем (надзором) понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений [7].

Так, согласно законодательству, профилактика включена в легальную дефиницию государственного контроля (надзора) и рассматривается как деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений без обязательного проведения проверок.

Статьей 2 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» определено понятие профилактики правонарушений [6]. Так, под ней законодателем понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Таким образом, целью профилактики является не только устранение причин и условий, способствующих нарушениям, но и формирование культуры безопасного поведения среди подконтрольных субъектов. Зырянов С. М. и Калмыкова А. В. в своей работе отмечают, что особенностью является связь профилактики с риск-ориентированным подходом. Интенсивность и формы профилактических мероприятий напрямую зависят от категории риска или класса опасности объекта [1, с. 31-66].

Законодательство, в частности, Федеральный закон № 248-ФЗ выделяет ряд основных видов профилактических мероприятий. Статьей 45 установлены такие виды мероприятий, как: информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование и профилактический визит.

Исследователи отмечают, что перечень мероприятий не является закрытым. Органы контроля вправе дополнять его специфическими видами, исходя из особенностей подконтрольной сферы. Например, информирование может осуществляться через социальную рекламу и СМИ для охвата неопределенного круга лиц. Данный факт подтверждается приказами Роскомнадзора от 12.12.2017 г. № 246 «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований на 2018 год», Росаккредитации о 28.02.2018 г. № 44 «Об утверждении программы профилактики нарушений обязательных требований в Федеральной службе по аккредитации при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц на 2018 год», приказ ФАС России от 01.12.2017 г. № 1630/17 «Об утверждении Порядка организации работ по профилактике нарушений обязательных требований» [3, 4, 5].

Информирование реализует принцип открытости и доступности сведений о требованиях. В рамках данного вида профилактики контрольными органами осуществляется публикация руководств по соблюдению обязательных требований, перечней актов, содержащих данные требования, а также направление различных уведомлений. Это снижает риск совершения правонарушений по причине отсутствия знаний правовых норм бизнесом, а также нивелирует непреднамеренные нарушения закона.

Обобщение правоприменительной практики обеспечивает единообразие толкования правовых норм. С помощью анализа типичных нарушений и разъяснения практик, надзорный орган формирует сведения, позволяющие подконтрольным субъектам корректировать свои бизнес-процессы в соответствии с актуальной позицией регулятора. Также, задачей обобщения правоприменительной практики является статистическое выявление как типичных нарушений обязательных требований, так и выявление причин и условий, способствующих возникновению таких нарушений. Вместе с тем, анализ правоприменительной практики должен способствовать выявлению источников и факторов риска причинения вреда.

Меры стимулирования добросовестности основываются на позитивном поощрении контрольных объектов. Суть заключается в определении интенсивности контроля в зависимости от репутационного профиля организации, который складывается из множества факторов. Субъекты, демонстрирующие высокий уровень информационной открытости и минимальное количество правонарушений получают снижение категории риска. Такое снижение напрямую влияет на уменьшение частоты плановых и контрольных мероприятий.

Предостережения являются мягкой формой реагирования на первичные признаки риска. Предостережения исключают применение санкций. Задачей предостережения становится указание подконтрольному лицу на возможность совершения правонарушения и предложение алгоритма действий по его недопущению. Важным элементом является право субъекта на подачу возражения, что подчеркивает диалоговый характер процедуры.

Консультирование представляет собой персонализированную методическую поддержку. В отличие от информирования, консультирование позволяет разрешить специфические вопросы в конкретной ситуации, получить дополнительные разъяснения центральных аппаратов органа. Фиксация результатов консультаций позволяет сформировать архив разъяснений, который вырабатывает порядок действий инспекторов и позволяет реализовать равный подход к решению вопросов.

Механизм самообследования в свою очередь делегирует функцию первичного контроля самому субъекту. Одними из инструментов является чек-лист, а также различные интерактивные сервисы. Все это позволяет организации провести внутренний аудит. Успешное прохождение процедуры самообследования, подтвержденное декларацией соблюдения обязательных требований, выступает юридическим фактом, минимизирующим административное давление.

Профилактический визит наиболее динамичный инструмент взаимодействия. Его основная характеристика - отсутствие карательной составляющей (за исключением ситуаций выявления непосредственной угрозы жизни и здоровью). Профилактический визит позволяет инспектору провести диагностику объекта «на месте», выдать адресные рекомендации и способствовать устранению нарушений до момента инициации формальных проверочных процедур.

При этом согласно п. 6 ст. 52.2 ФЗ № 248-ФЗ «контролируемое лицо вправе отозвать заявление либо направить отказ от проведения профилактического визита, уведомив об этом контрольный (надзорный) орган не позднее чем за пять рабочих дней до даты его проведения, но в законе не предусмотрен дальнейший порядок действий. Указанный факт является исключительным и заслуживающим внимания, поскольку до настоящего времени на законодательном уровне не закреплен порядок действий контрольно-надзорного органа в случае получения такого уведомления. Необходимо внести дополнения, которые будут регулировать это направление.

В соответствии с положениями главы 10 Федерального закона № 248-ФЗ, органы исполнительной власти получили в свое распоряжение обширный инструментарий для реализации превентивных мер. Законодательство разделяет профилактическую работу на общую, специальную и индивидуальную, что позволяет более гибко и точечно воздействовать на потенциальные угрозы. Такой комплексный подход направлен на системное предотвращение вреда охраняемым законом ценностям и минимизацию материальных потерь в рамках установленных групп риска.

Согласно Отчету Комиссии Совета Федерации по мониторингу законодательства Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации за 2025 год Законом о госконтроле было введено новое регулирование контрольной (надзорной) деятельности за счет утверждения единых базовых правил и принципов для всех видов контроля, ключевым элементом которого стал риск-ориентированный подход при проведении проверок, когда проверка возможна только там, где есть риск нарушения обязательного требования, на что указывают специальные индикаторы риска. Сейчас работа всех контрольно-надзорных органов активно ведется в рамках разработки индикаторов риска потенциальных нарушений.

Количество проверок в 2025 году сократилось в 5,4 раза по сравнению с 2019-ым годом, с 1,1 млн. до 201 тыс., и в 12,9 раза выросло число профилактических визитов, до 246 тыс. Эффективность проверок, инициированных по индикаторам риска, выросла за последние три года с 46% до 87% [2].

Так, последние два года активно ведется работа по внедрению мобильного приложения «Инспектор». Число проверок с использованием данного мобильного приложения повышается, и число профилактических визитов также.

Приложение позволяет проводить контрольное мероприятие посредством видеосвязи: в режиме реального времени приложение отслеживает геопозицию контролируемого лица, сохраняет фото-, видео- и аудиоматериалы проверки. При этом предпринимателю и инспектору в любой момент доступна история всех проведенных контрольных мероприятий.

Реализация данной стратегии позволяет изменить саму основу государственного надзора: вместо роста числа контрольных мероприятий акцент переносится на предупреждение нарушений. Замещение внеплановых проверок профилактическим взаимодействием выступает эффективным механизмом сдерживания административного давления. В конечном итоге это способствует созданию более благоприятных условий для развития предпринимательства и других видов деятельности, снижая избыточную нагрузку на организации и граждан.