Проблемы и решения в управлении малыми и средними закупками в муниципальных образованиях

Введение

Эффективное управление муниципальными финансами является одним из ключевых условий устойчивого социально-экономического развития территорий. Существенную часть расходов местных бюджетов составляют закупки товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд. При этом если крупные закупки в значительной степени регламентированы и осуществляются преимущественно посредством конкурентных процедур, то закупки малого объема характеризуются более низким уровнем прозрачности, контроля и конкурентности [1, с. 21-27; 2].

В научной и практической плоскости под малыми и средними закупками условно понимаются закупки небольшого объема, осуществляемые в упрощенном порядке, в том числе у единственного поставщика, а также закупки, не подпадающие под обязательные конкурентные процедуры [3, 4]. Несмотря на относительно небольшой размер отдельных контрактов, совокупный объем таких закупок в масштабах муниципального сектора остается значительным, что делает данную сферу важным объектом совершенствования системы управления муниципальными финансами.

Актуальность исследования обусловлена рядом факторов:

Во-первых, закупки малого объема сопровождаются повышенными коррупционными рисками, связанными с ограниченным уровнем конкуренции, возможностью заключения контрактов с аффилированными поставщиками, а также недостаточной прозрачностью процедур [5, с. 199-207].

Во-вторых, отсутствие системного анализа рынка и конкурентных механизмов нередко приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств, включая закупки по ценам, превышающим среднерыночные показатели [6, с. 1047-1051].

В-третьих, в муниципальной практике сохраняется проблема искусственного дробления закупок, при котором единая потребность разделяется на несколько контрактов меньшего объема с целью обхода конкурентных процедур, предусмотренных законодательством о контрактной системе.

Кроме того, существующие механизмы закупок малого объема не всегда обеспечивают равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальному заказу, что ограничивает потенциал развития местной экономики и конкурентной среды [7, с. 26-33].

В рамках настоящего исследования под малыми и средними закупками понимаются:

• закупки у единственного поставщика на сумму до 600 тыс. рублей в соответствии с п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ;
• закупки, осуществляемые муниципальными учреждениями и предприятиями в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, не подпадающие под обязательные конкурентные процедуры;
• закупки, агрегированная стоимость которых потенциально могла бы являться предметом конкурентной процедуры, однако фактически разделяется на несколько мелких контрактов («дробление закупки»).

Цель статьи заключается в выявлении системных проблем управления закупками малого и среднего объема на муниципальном уровне, а также в разработке практико-ориентированных механизмов повышения эффективности, прозрачности и конкурентности соответствующих закупочных процедур.

Анализ ключевых проблем в сфере малых и средних закупок

На основе анализа нормативно-правового регулирования, правоприменительной практики и научных исследований можно выделить несколько ключевых групп проблем, характерных для системы малых и средних закупок на муниципальном уровне.

Одной из основных проблем является децентрализация закупочной деятельности и отсутствие единого подхода к организации закупок. Муниципальные заказчики, включая образовательные учреждения, учреждения культуры, органы местного самоуправления и иные организации, как правило, осуществляют закупочную деятельность автономно. Это приводит к отсутствию единой закупочной политики, дублированию функций, а также невозможности достижения экономии за счет укрупнения закупок и эффекта масштаба [6, с. 1048].

Существенной проблемой остается недостаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников, ответственных за закупочную деятельность. В небольших муниципальных учреждениях функции контрактных управляющих нередко возлагаются на бухгалтеров, заведующих хозяйством и иных работников, не обладающих специальной квалификацией в сфере закупок. Это повышает риск нарушений при планировании закупок, определении начальной (максимальной) цены контракта, а также при заключении и исполнении контрактов [2, с. 87-89].

Кроме того, для закупок малого объема характерно отсутствие системного планирования и полноценного анализа рынка. На практике закупки зачастую осуществляются по мере возникновения текущей потребности, без предварительного мониторинга цен и конкурентной среды. В ряде случаев заказчики ограничиваются получением нескольких формальных коммерческих предложений от ранее известных поставщиков, что снижает уровень конкуренции и прозрачности закупочной деятельности [1, с. 24; 6, с. 112].

Одной из наиболее значимых экономических проблем является неэффективное расходование бюджетных средств. Отсутствие конкурентных процедур и ограниченный круг поставщиков могут приводить к заключению контрактов по ценам, превышающим среднерыночные показатели [6, с. 1049].

Распространенной практикой остается искусственное дробление закупок. С целью обхода конкурентных процедур заказчики разделяют единую потребность на несколько контрактов меньшего объема, формально соответствующих требованиям законодательства о закупках у единственного поставщика. Наиболее часто подобная практика встречается при закупках канцелярских товаров, хозяйственной продукции, услуг ремонта и иных типовых товаров и услуг. Несмотря на сложность доказывания умысла, подобные действия противоречат принципам обеспечения конкуренции и эффективности расходования бюджетных средств, закрепленным в законодательстве о контрактной системе [2, с. 156-158; 3].

Дополнительной проблемой является ограниченный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальным закупкам малого объема. На практике заказчики зачастую взаимодействуют с ограниченным кругом поставщиков, имеющих устойчивые хозяйственные связи с муниципальными учреждениями. Это создает барьеры для новых участников рынка, включая местных предпринимателей, и ограничивает развитие конкурентной среды [6, с. 1050].

Серьезные трудности вызывает квалификация искусственного дробления закупок со стороны контрольных и надзорных органов. Несмотря на наличие признаков обхода конкурентных процедур, доказать наличие единого умысла и взаимосвязь нескольких контрактов на практике достаточно сложно, поскольку формально каждый отдельный договор соответствует установленным законодательством ограничениям [5, с. 203].

Отдельной проблемой остается недостаточный уровень прозрачности закупок у единственного поставщика. Значительная часть таких закупок не подлежит детальному опубликованию в Единой информационной системе в сфере закупок, что существенно ограничивает возможности общественного контроля и информированность потенциальных поставщиков о потребностях муниципальных заказчиков [3].

Также в практике муниципальных закупок распространен формальный подход к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта. В ряде случаев обоснование цены сводится к сбору формальных коммерческих предложений без проведения полноценного анализа рынка и сопоставления альтернативных предложений [1, с. 25].

Для значительной части муниципальных образований характерно использование устаревших подходов к поиску поставщиков. Поиск контрагентов нередко осуществляется посредством телефонных переговоров, интернет-поисковиков либо на основе ранее сложившихся контактов, что снижает эффективность закупочной деятельности и ограничивает уровень конкуренции [2, с. 211].

Кроме того, на муниципальном уровне сохраняется дефицит современных цифровых инструментов для организации закупок малого объема. Во многих муниципальных образованиях отсутствуют единые электронные платформы, позволяющие агрегировать потребности заказчиков, проводить оперативные котировочные сессии и обеспечивать открытый доступ поставщиков к информации о закупках [7, с. 30-31].

Таким образом, система малых и средних закупок на муниципальном уровне характеризуется совокупностью организационно-управленческих, экономических, нормативно-правовых и технологических проблем. Наиболее существенными из них являются децентрализация закупочной деятельности, недостаточный уровень профессиональной подготовки ответственных сотрудников, ограниченная конкуренция, практика искусственного дробления закупок, а также недостаточная прозрачность закупок у единственного поставщика. Дополнительным фактором, снижающим эффективность муниципальных закупок, выступает недостаточный уровень цифровизации закупочных процедур.

Указанные проблемы негативно влияют на эффективность расходования бюджетных средств, ограничивают доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальному заказу и создают условия для снижения конкурентности закупочной системы. В связи с этим возникает необходимость разработки и внедрения комплексных механизмов совершенствования управления закупками малого объема на муниципальном уровне.

Практические решения для оптимизации управления МСЗ

Решение выявленных проблем в сфере малых и средних закупок требует применения комплексного подхода, включающего организационные преобразования, развитие цифровых механизмов закупочной деятельности, а также повышение профессионального уровня специалистов, ответственных за закупки. Совершенствование системы управления закупками малого объема должно быть направлено не только на снижение коррупционных рисков и повышение прозрачности, но и на обеспечение более эффективного расходования бюджетных средств [8, с. 118].

Одним из наиболее эффективных направлений совершенствования системы муниципальных закупок является централизация закупочной деятельности посредством создания уполномоченного органа либо специализированного центра закупок на уровне муниципального района или городского округа [9, с. 301].

В рамках данной модели муниципальные учреждения и организации направляют заявки на приобретение товаров, работ и услуг в единый закупочный центр. Специалисты уполномоченного органа осуществляют анализ поступающих заявок, агрегируют однотипные потребности различных заказчиков и организуют проведение закупочных процедур. В частности, могут объединяться закупки канцелярских товаров, хозяйственной продукции, продуктов питания, расходных материалов и иных типовых товаров [2, с. 221].

Централизация закупок позволяет обеспечить ряд существенных преимуществ.

Во-первых, укрупнение закупок способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств за счет формирования более конкурентной среды и получения более выгодных ценовых предложений от поставщиков.

Во-вторых, передача закупочных функций специализированным подразделениям позволяет повысить качество закупочной деятельности, поскольку закупками занимаются сотрудники, обладающие необходимой квалификацией и практическим опытом работы в контрактной системе.

В-третьих, централизованный сбор заявок существенно снижает риск искусственного дробления закупок, поскольку единая потребность нескольких учреждений становится более очевидной для уполномоченного органа.

Кроме того, централизация закупочной деятельности позволяет снизить административную нагрузку на руководителей муниципальных учреждений, освобождая их от необходимости самостоятельного осуществления закупочных процедур и подготовки закупочной документации [3, 4].

Для закупок малого объема, не требующих проведения крупных централизованных процедур, эффективным инструментом может выступать использование региональных электронных магазинов или агрегаторов торговли. Подобные механизмы уже реализуются на федеральном и региональном уровнях, в частности посредством Единого агрегатора торговли «Березка» и «Портала поставщиков» города Москвы [7, с. 28].

Механизм функционирования электронного магазина предполагает создание цифровой платформы, на которой поставщики размещают ценовые предложения на стандартные товары, работы и услуги. Муниципальный заказчик публикует информацию о необходимой продукции, после чего система автоматически подбирает наиболее выгодные предложения либо организует проведение краткосрочной котировочной сессии среди зарегистрированных участников [7, с. 30].

Прежде всего, цифровая платформа способствует повышению прозрачности закупок и расширению конкурентной среды, поскольку информация о потребностях заказчиков становится доступной широкому кругу поставщиков [6, с. 1049].

Кроме того, электронные магазины создают дополнительные возможности для участия субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальных закупках. Для местных предпринимателей подобные платформы становятся удобным механизмом доступа к муниципальному заказу без необходимости участия в сложных конкурентных процедурах [8, с. 167].

Важным преимуществом является также сокращение сроков проведения закупок малого объема. Автоматизация процессов поиска поставщиков и сбора предложений позволяет значительно ускорить закупочную деятельность и снизить объем бумажного документооборота [7, с. 31].

Дополнительно цифровые платформы обеспечивают автоматизацию отдельных контрольных функций, включая учет лимитов закупок у единственного поставщика и фиксацию закупочной истории заказчиков, что способствует снижению рисков нарушений законодательства о контрактной системе.

Существенным направлением совершенствования системы муниципальных закупок является повышение уровня профессиональной подготовки специалистов, осуществляющих закупочную деятельность. Практика показывает, что значительная часть нарушений законодательства связана не только с умышленными действиями, но и с недостаточным уровнем квалификации сотрудников муниципальных учреждений [2, с. 92].

В этой связи особое значение приобретает организация регулярного повышения квалификации контрактных управляющих, работников бухгалтерских служб и иных специалистов, участвующих в закупочной деятельности. Обучающие мероприятия должны проводиться с привлечением экспертов в сфере контрактной системы, представителей контрольных органов и специалистов-практиков [9, с. 356].

Не менее важным направлением является стандартизация закупочных процедур на муниципальном уровне. Разработка типовых форм технических заданий, проектов контрактов, отчетной документации и методических рекомендаций по определению начальной (максимальной) цены контракта позволит унифицировать закупочную деятельность и сократить количество допускаемых ошибок [1, с. 26].

Стандартизация также способствует снижению коррупционных рисков, повышению прозрачности закупочной деятельности и формированию единых подходов к осуществлению закупок в муниципальных образованиях [8, с. 174].

Таким образом, повышение эффективности управления малыми и средними закупками на муниципальном уровне требует реализации комплекса взаимосвязанных организационных и технологических мер. Наиболее перспективными направлениями выступают централизация закупочной деятельности, внедрение электронных магазинов и иных цифровых инструментов, а также повышение уровня профессиональной подготовки специалистов в сфере закупок.

Реализация указанных механизмов позволит повысить прозрачность и конкурентность закупочных процедур, сократить риски искусственного дробления закупок, обеспечить более рациональное расходование бюджетных средств и расширить доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальному заказу. В совокупности данные меры способны повысить качество муниципального управления и эффективность функционирования контрактной системы на местном уровне.

Заключение

Проведенное исследование показало, что система управления малыми и средними закупками в муниципальных образованиях Российской Федерации сохраняет ряд существенных организационных, экономических, нормативно-правовых и технологических проблем. Наиболее значимыми среди них являются децентрализация закупочной деятельности, недостаточный уровень профессиональной подготовки специалистов, ограниченная прозрачность закупок у единственного поставщика, а также практика искусственного дробления закупок с целью обхода конкурентных процедур.

Указанные проблемы негативно влияют на эффективность расходования бюджетных средств, ограничивают развитие конкурентной среды и снижают доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальному заказу. В современных условиях данные обстоятельства требуют совершенствования механизмов управления закупочной деятельностью на муниципальном уровне.

В ходе исследования установлено, что наиболее перспективными направлениями оптимизации системы малых и средних закупок являются централизация закупочной деятельности, внедрение региональных электронных магазинов и иных цифровых инструментов, а также повышение уровня профессиональной подготовки специалистов, осуществляющих закупки. Реализация данных мер позволит повысить прозрачность и конкурентность закупочных процедур, сократить риски нарушений законодательства о контрактной системе и обеспечить более рациональное использование бюджетных средств.

Кроме того, развитие цифровых механизмов закупочной деятельности и расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к муниципальным закупкам способны оказать положительное влияние на развитие местной экономики и повышение эффективности муниципального управления в целом.

Перспективы дальнейших исследований могут быть связаны с анализом практических результатов внедрения централизованных моделей закупок и электронных агрегаторов торговли в различных муниципальных образованиях, а также с оценкой их влияния на уровень конкуренции и эффективность бюджетных расходов.