Централизация как препятствие независимости прокурора при надзоре за обеспечением исполнения законодательства о «долевом строительстве» в Российской Федерации (опыт правоприменения в прокуратуре Московской области)
научный журнал «Актуальные исследования» #3 (30), январь '21

Централизация как препятствие независимости прокурора при надзоре за обеспечением исполнения законодательства о «долевом строительстве» в Российской Федерации (опыт правоприменения в прокуратуре Московской области)

В статье на основе анализа юридической литературы, законодательства, а также опыта правоприменения ее автора при обращениях в прокуратуру Московской области высказано несколько суждений: принципы прокурорского права – это господствующие, общие правовые начала, предназначенные для регулирования конкурирующих правовых норм прокурорского права. Приведенному определению соответствуют лишь четыре правовых положения, закрепленные в статьях 4 и 5 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 1995 г.). Эти правовые положения – законность, гласность, охрана прав и свобод личности, независимость – и могут быть названы принципами прокурорского права; принцип законности означает сочетание начал правомерности и целесообразности; принцип гласности регулирует соотношение двух систем правовых норм: норм об открытости и норм о закрытости деятельности прокуратуры; принцип охраны прав и свобод личности включает в себя положения о неприкосновенности личности, право на обжалование действий должностных лиц прокуратуры, а также право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц прокуратуры при исполнении ими своих должностных обязанностей; принцип независимости, которому присуще ведущее, общее начало – независимость и подчинение законодательству и нормы – исключения из общего правила. Случаи исключений прямо перечислены в нормативном правовом акте (п. 2 ст. 13, п. 1 ст. 17, ст. 18 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 1995 г.)), когда указания вышестоящих субъектов прокурорского права являются обязательными для нижестоящих (поднадзорных); централизация не может рассматриваться в качестве принципа прокурорского права; характер отношений двух прокуратур: «Одинцовская городская прокуратура» и прокуратура Московской области – властеотношения, с подчинением первой по отношению ко второй; властеотношения между прокуратурами двух звеньев (в частности, «Одинцовская городская прокуратура» и прокуратура Московской области) являются непреодолимым препятствием независимости прокурора при надзоре за обеспечением исполнения законодательства, в том числе и законодательства о «долевом строительстве», в Российской Федерации.

Аннотация статьи
принципы прокурорского права
отрасль прокурорского надзора
функции прокуратуры
централизация
прокуратура Московской области
охрана прав и свобод личности
Московская область
надзор
гласность
прокуратура
правоохранительный орган
звенность прокуратуры
независимость
законность
Ключевые слова

Предметом данной статьи является централизация, как одно из положений об организации и деятельности прокуратуры (причем на примере двух прокуратур: прокуратура районного звена – «Одинцовская городская прокуратура» (относительно неправомерности названия данной прокуратуры районного звена подробнее см. в иной публикации) [4] и прокуратура субъекта Российской Федерации – прокуратура Московской области).

С целью обеспечения объективности данного критического изложения нами представлены документы, причем в виде нонпарели (франц. nonpareille) [5].

Первоначально следует обратить внимание, что для всякой отрасли права, в том числе и для прокурорского права», одной из фундаментальных категорий является принцип (приоритет в разработке понятия «принцип» в Российской Федерации принадлежит Р.Х. Якупову; данная разработка и до ныне имеет общетеоретическое значение) [6, 7].

Ряд ученых в качестве принципа прокурорского права рассматривает централизацию.

Так, В.Ю. Шобухин обосновал следующее суждение: «Не исключаем мы и перспективы более детального урегулирования в Конституции РФ правового статуса прокуратуры, в том числе выделения норм о прокуратуре в отдельную главу, где наряду с вопросами, предусмотренными сейчас в ст. 129, и с учетом наших предложений, изложенных ранее, следует законодательно решить вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, указать цели и задачи современной российской прокуратуры, ее основные функции и принципы, закрепить гарантии неприкосновенности и независимости прокурорских работников, а также иные основы и особенности их правового статуса, сделать ссылку, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным конституционным законом» [8].

«Изобретатель» «прокурорского надзорно-охранительного права» (Е.Р. Ергашев) умозаключает следующее: «Исследуя вопрос о системе принципов прокурорского надзорно-охранительного права, нельзя обойти вопрос о наличии либо отсутствии иерархии принципов. Вне всякого сомнения, принципы прокурорского надзорно-охранительного права подчиняются определенной логике и находятся в единой системе. Но говорить о наличии принципов, имеющих по отношению друг к другу большую либо меньшую юридическую силу, представляется необоснованным. Вся система принципов российского прокурорского надзорно-охранительного права представляет собой совокупность равнозначных основных положений, поскольку каждое из них взаимообусловлено и объективно выражает конкретную сторону существа права, направленную на достижение его задач» [9].

Правоприменитель А.Ю. Ульянов отмечает следующее: «Итак, отличительной особенностью правового статуса прокуратуры России является многообразие форм прокурорской деятельности, механизмов и способов взаимодействия с высшими органами государственной власти, судебными органами, органами местного самоуправления, международными организациями и иными субъектами правовых отношений, чем обусловлено возрастание роли прокуратуры в реализации правовой политики государства, одновременно с этим прокуратура перестает быть органом уголовного преследования (имеющиеся полномочия в уголовно-правовой сфере фактически сведены к надзорной, координационной и судебной функциям), что еще раз подчеркивает конституционную ценность и правозащитный характер деятельности данного государственно-правового института» [10].

Неопределенность суждений о централизации, как принципе прокурорского права, во многом предопределено и несовершенством законодательства об организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации (мы предлагаем с 25 декабря 1991 г. для названия государства использовать исключительно этот термин) [11].

Как известно, нормативным правовым актом с наивысшей юридической слой в Российской Федерации является Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. [1] (о проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках опубликования подробнее см. в иной публикации) [12].

Глава 7 Конституции РФ ныне ошибочно представлена в виде названия «Судебная власть и прокуратура» (статьи 118-129). А в ст. 129 Конституции РФ закреплено следующее положение: «1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. 2. Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. 3. Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 4. Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 5. Иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом. 6. Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации».

Положения ст. 129 Конституции РФ детализированы в нормативном правовом акте, специально предназначенном для организации и деятельности прокуратуры и по юридической силе приравненном к федеральному закону РФ (о системе нормативных правовых актов в Российской Федерации подробнее см. в иных публикациях) [13, 14]. Речь идет о Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 г. [2] («1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. ..» - ст. 1; «1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов … и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. …» - ст. 4).

Теперь непосредственно об опыте правоприменения в прокуратуре Московской области.

После фактического нереагирования прокуратуры районного звена (прокуратура Одинцовского городского округа) на факты сокрытия преступлений при организации «долевого строительства» на территории Московской области (о федеративном устройстве Российской Федерации подробнее см. в иной публикации) [15] состоялось несколько обращений в вышестоящую прокуратуру – прокуратуру Московской области.

Первое обращение состоялось 3 июня 2019 г.

«Заявление

Прошу в соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 18 октября 1995 г.) оценить правомерность деятельности сотрудников Одинцовской городской прокуратуры, Московской области, фактически воспрепятствовавших осуществлению уголовно-процессуальной деятельности управомоченными должностными лицами МУ МВД РФ «Одинцовское».

Суть дела такова.

19 января 2019 г. я обращался с заявлением о совершенном преступлении в МУ МВД РФ «Одинцовское» ... Проверку осуществлял ... Фактически им не осуществлялись процессуальные действия в соответствии с УПК РФ. … на основании общения с сотрудником Одинцовской городской прокуратуры составил процессуальный документ …, который даже не корреспондирует документу, составленному сотрудником Одинцовской городской прокуратуры ...

11 марта 2019 г. я обращался в Одинцовскую городскую прокуратуру ...

И лишь, 27 мая 2019 г. мне был выдан документ в Одинцовской городской прокуратуре ...

Таким образом, управомоченными должностными лицами МУ МВД РФ «Одинцовское» не исполнялось уголовно-процессуальное законодательство (УПК РФ) при рассмотрении заявления о совершенном преступлении на первой стадии уголовного процесса. Указание сотрудника прокуратуры Одинцовской городской прокуратуры, фактически воспрепятствовавшее осуществлению проверки заявления о преступлении управомоченными должностными лицами, обладающими и процессуальной самостоятельностью, и процессуальной независимостью, вступало в противоречие с УПК РФ. Иначе говоря, нарушено правило комплексного правоприменения: противоречия между Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 18 октября 1995 г.) и УПК РФ при рассмотрении всякого заявления о преступлении должно разрешаться в пользу УПК РФ, как нормативного правового акта, специально предназначенного для регулирования уголовно-процессуальных отношений.

Изложенное подтверждаю копиями следующих документов.

Приложения: …».

Второе обращение состоялось 5 июля 2019 г.

«Заявление

Повторно прошу в соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 18 октября 1995 г.) оценить правомерность деятельности сотрудников Одинцовской городской прокуратуры, Московской области, фактически воспрепятствовавших осуществлению уголовно-процессуальной деятельности управомоченными должностными лицами МУ МВД РФ «Одинцовское».

В первый раз в прокуратуру Московской области я обращался 3 июня 2019 г. Прием осуществлял ... В тот же день мое заявление от 3 июня 2019 г. из прокуратуры Московской области было направлено в Одинцовскую городскую прокуратуру для осуществления проверки по существу (исходящий номер 45р-19). Но об этом мне стало известно 3 июля 2019 г. при повторном приеме ...

По рекомендации … я обращался 4 июля 2019 г. в Одинцовскую городскую прокуратуру. Прием (с опозданием в 30 минут: вместо 9 часов начался в 9 часов 30 минут) с несоблюдением нравственных норм осуществляла ... От принятия моего заявления … отказалась. По ее указанию сотрудником канцелярии Одинцовской городской прокуратуры мне был представлен документ …, который я уже получал в Одинцовской городской прокуратуре 27 мая 2019 г. от заместителя прокурора Одинцовской городской прокуратуры ... Только на представленном по указанию … документе имелась дополнительная запись «24.06.2019 № 402ж-2019». В ходе приема … вела себя вызывающе, хамила и тем самым нарушала положения приказа Генерального прокурора РФ «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» № 114 от 17 марта 2010 г.

Таким образом, в Одинцовской городской прокуратуре не среагировали на мое заявление от 3 июня 2019 г., которое безосновательно было отправлено по почте из прокуратуры Московской области …

В этой связи прошу более мое заявление не отправлять в Одинцовскую городскую прокуратуру, а рассмотреть мое заявление по существу управомоченным должностным лицом прокуратуры Московской области.

Изложенное подтверждаю копиями следующих документов.

Приложения: …».

Иначе говоря, именно централизация между разными звеньями прокуратуры (в частности, прокуратура Московской области и прокуратура Одинцовского городского округа) и не позволяет обеспечить независимость прокурора. При этом управомоченные должностные лица вышестоящих прокуратур (в частности, прокуратуры Московской области) в качестве правового обоснования используют подзаконные нормативные правовые акты. В первую очередь речь идет о приказе Генерального прокурора РФ «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» № 45 от 30 января 2013 г. [3] («1.1. Настоящая Инструкция разработана в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом … «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иным федеральным законодательством. Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации» - п. 1.1 раздела 1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации). В результате функция надзора подменяется иной функцией прокуратуры – рассмотрение обращений граждан (о функциях прокуратуры подробнее см. в иных публикациях) [16, 17].

Таким образом, централизация может рассматриваться препятствием независимости прокурора при надзоре за обеспечением исполнения законодательства, в том числе и законодательства о «долевом строительстве», в Российской Федерации.

Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.

Во-первых, принципы прокурорского права – это господствующие, общие правовые начала, предназначенные для регулирования конкурирующих правовых норм прокурорского права. Приведенному определению соответствуют лишь четыре правовых положения, закрепленные в ст. 4 и 5 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 1995 г.). Эти правовые положения – законность, гласность, охрана прав и свобод личности, независимость – и могут быть названы принципами прокурорского права.

Во-вторых, принцип законности означает сочетание начал правомерности и целесообразности.

В-третьих, принцип гласности регулирует соотношение двух систем правовых норм: норм об открытости и норм о закрытости деятельности прокуратуры.

В-четвертых, принцип охраны прав и свобод личности включает в себя положения о неприкосновенности личности, право на обжалование действий должностных лиц прокуратуры, а также право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц прокуратуры при исполнении ими своих должностных обязанностей.

В-пятых, принцип независимости, которому присуще ведущее, общее начало – независимость и подчинение законодательству и нормы – исключения из общего правила. Случаи исключений прямо перечислены в нормативном правовом акте (п. 2 ст. 13, п. 1 ст. 17, ст. 18 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 1995 г.)), когда указания вышестоящих субъектов прокурорского права являются обязательными для нижестоящих (поднадзорных).

В-шестых, централизация не может рассматриваться в качестве принципа прокурорского права.

В-седьмых, характер отношений двух прокуратур: «Одинцовская городская прокуратура» и прокуратура Московской области – властеотношения, с подчинением первой по отношению ко второй.

В-восьмых, властеотношения между прокуратурами двух звеньев (в частности, «Одинцовская городская прокуратура» и прокуратура Московской области) являются непреодолимым препятствием независимости прокурора при надзоре за обеспечением исполнения законодательства, в том числе и законодательства о «долевом строительстве», в Российской Федерации.

Текст статьи
  1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // РГ. 2020. 4 июля. С. 1-5; 8-14 июля. С. 3-12.
  2. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; …; РГ. 2021. 12 января.
  3. Приказ Генерального прокурора РФ «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» № 45 от 30 января 2013 г. // Законность. 2013. № 4.
  4. Галузо В.Н. О роли прокуратуры в поддержании латентной преступности при организации «долевого строительства» в Российской Федерации (опыт правоприменения в прокуратуре Одинцовского городского округа Московской области) // Международный научный журнал «Актуальные исследования». 2021. № 2. С. 52-57.
  5. Краткая Российская энциклопедия. В 3 т. Т. 2 «К-Р» / Сост. В.М. Карев. М.: Большая Российская энциклопедия; Издательский дом «ОНИКС 21 век», 2004. С. 714.
  6. Якупов Р.Х. Правоприменение в уголовном процессе России (юридические проблемы): Монография. М.: МВШМ МВД РФ, 1993.
  7. Якупов Р.Х. Правоприменение в уголовном процессе России (юридические проблемы): Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. М.: ЮИ МВД РФ, 1993.
  8. Шобухин В.Ю. Тенденции и перспективы развития конституционно-правового статуса российской прокуратуры и современная судебная реформа // Современное право. 2014. № 11. С. 36-40.
  9. Ергашев Е.Р. Понятие и система принципов прокурорского надзорно-охранительного права // Адвокатская практика. 2007. № 1.
  10. Ульянов А.Ю. Конституционное назначение и функции прокуратуры // Российская юстиция. 2018. N 3. С. 5-7.
  11. Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 119-123.
  12. Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98-102.
  13. Галузо В.Н. Систематизация законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28-30.
  14. Галузо В.Н. О роли нормативного правового акта в системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27-30.
  15. Сухондяева Т.Ю., Галузо В.Н. О проблемах федеративного устройства, административно-территориального и военно-административного деления Российской Федерации // Сетевой электронный научно-популярный журнал частного и публичного права. 2018. № 1. С. 83-89.
  16. Галузо В.Н. От надзора представителей «должности прокурора» в Российской Империи к многофункциональной деятельности прокуратуры в Российской Федерации // Закон и право. 2011. № 10. С. 43-44.
  17. Галузо В.Н. Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. С. 114-118.
Список литературы
Ведется прием статей
Прием материалов
c 24 июля по 30 июля
Осталось 4 дня до окончания
Публикация электронной версии статьи происходит сразу после оплаты
Справка о публикации
сразу после оплаты
Размещение электронной версии журнала
03 августа
Загрузка в eLibrary
03 августа
Рассылка печатных экземпляров
11 августа