О формах взаимодействия федеральных государственных органов и органов власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1] Россия является федеративным государством и обладает конституционно закрепленным составом федерации, что обеспечивает целостность и единство страны, так как субъекты не обладают правом сецессии (выхода из состава федерации). В настоящее время Российская Федерация состоит из 22 республик, 9 краев, 46 областей, 1 автономной области, 4 автономных округа, 3 городов федерального значения.

Тема федерализма и федеративных отношений поднималась и поднимается многими российскими учеными. Единого определения понятия «федерация» до сегодняшнего дня не выработано. Однако многие исследователи дают ему достаточно емкие определения. Так, С.А. Авакьян характеризует федерацию как государство, включающее в себя государственные образования, именуемые субъектами федерации [2].

Н.М. Муслумова считает, что федеративным государством может являться государство, состоящее из субъектов, обладающих определенной самостоятельностью и имеющих два уровня управления (федеральный и региональный) [3].

Б.А. Страшун не так категоричен в выводах. Ученый отмечает, что федеративное государство может включать и территории, которые и не обладают статусом субъектов, а являются лишь ее составной частью в сугубо территориальном или административно-территориальном отношении. Таковыми являются внутренние воды, полоса прибрежных морских вод, воздушное пространство над сушей, водами и шельфом. Как правило, перечисленные объекты управляются непосредственно из федерального центра [4]. С июля 2020 г. подобные территории могут создаваться и в России. Так, в силу ч. 1 ст. 67 Конституции России (в редакции Закона от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) на территории России могут быть созданы федеральные территории, организация публичной власти на которых устанавливается специальным федеральным законом о создании таких территорий.

Федерации бывают национальными, территориальными и национально-территориальными. Традиционно считается, что Россия – федерация, созданная по национально-территориальному принципу. Однако существует точка зрения (ее придерживался, например, О.Е. Кутафин), что в России федерализм – это форма организации национальных отношений [5]. С этим утверждением можно частично согласиться, поскольку создание территориальных образований по национальному признаку подчеркивает уважительное отношение центра к проживающим там народам и позволяет учитывать национальные особенности при управлении развитием субъектов Российской Федерации.

Сущность федеративного устройства выражается, пожалуй, в способе разделения компетенции между федерацией и ее субъектами. В рамках либертарно-юридической концепции правопонимания, автором которой является В.С. Нерсесянц, а также его последователи (например, В.А. Четвернин, Н.В. Варламова), сложился т.н. принцип надлежащего федеративного распределения компетенции. Он означает минимизацию федерального вмешательства в дела регионов, но не для повышения эффективности управления территорией, а с целью снижения риска концентрации государственной власти у одного или нескольких лиц или органов [6].

Данный принцип считается частным выражением т.н. принципа субсидиарности, суть которого в следующем: вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх [7]. Иначе говоря, федерация должна брать на себя только те государственно-властные функции и задачи, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных субъектов федерации.

Важнейшим элементом обеспечения подлинного федерализма является вопрос о формах взаимоотношений между органами публичной власти федерального и регионального уровней.

Одной их форм взаимодействия федеральных и региональных органов власти является конкретизация перечня полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов и их финансового обеспечения. В этом плане наиболее значимым из актов, которые вносили изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [8], можно назвать Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ [9], который установил принципы размежевания компетенции, а также определил более широкий перечень полномочий органов публичной власти федерального и субъектового уровней по предметам совместного ведения.

Например, в перечень полномочий органов власти субъектов по предметам совместного ведения вошли следующие полномочия: организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы власти субъекта; формирование и использование резервных фондов субъекта для финансирования непредвиденных расходов; реализация межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;  определение границ нотариальных округов и численности нотариусов в пределах субъекта; заключение внешнеэкономических соглашений субъекта и др. Всего перечень содержал 41 полномочие. В настоящее время таких полномочий уже 104. При этом перечень постоянно расширяется: например, в последний раз он был дополнен 27 декабря 2018 г. положением о том, что субъекты вправе осуществлять полномочия в области обращения с животными в части организации мероприятий с животными без владельца [10].

В п. 4 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ было сформулировано фундаментальное положение о том, что по предметам совместного ведения федерация вправе принимать федеральные законы, однако не может устанавливать в них объемы финансирования этих расходов из региональных бюджетов. Таким образом, была прекращена практика формирования так называемых «нефинансируемых мандатов», когда федеральный законодатель возлагал на органы власти субъектов обязательства, не обеспеченные достаточными финансовыми ресурсами.

Другим важным принципом взаимодействия стало обязательное требование при передаче полномочий по предметам совместного ведения (не перечисленных в ст. 26.3) или исключительных полномочий Российской Федерации для исполнения их субъектами сопровождать такую передачу полномочий обязательным финансированием из федерального бюджета.

Эти два важных принципа реализуют суть федеративных отношений на практике, когда именно тот орган власти, который устанавливает обязательства, обязуется их исполнять и, в том числе финансово обеспечивать их. Федеральный закон № 184-ФЗ исчерпывающим образом описал процедуру делегирования полномочий органов власти федерации органам власти субъектов. В настоящее время требования данного Закона имеют широкое применение, когда в постоянном порядке принимаются законы, делегирующие полномочия.

Пункт 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривает обязательное требование о том, что передача от федерации к субъекту полномочий, которые напрямую не закреплены этим законом, может приниматься только в форме федерального закона. Например, статьей 83 Лесного кодекса РФ субъектам переданы полномочия по предоставлению в постоянное (бессрочное) пользование, аренду или безвозмездное пользование лесных участков; по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений; по установлению сервитутов в отношении лесных участков; по выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда и т.п. [11].

По предметам совместного ведения, указанным в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, федерация широко использует такой способ финансовой поддержки, как предоставление субсидий. При этом, в Правилах предоставления субсидий, утверждаемых Правительством РФ, содержится значительный объем требований к субъектам.

К примеру, в 2016 г. Правительство РФ издало Правила предоставления субсидий из бюджета федерации региональным бюджетам для софинансирования расходов на реализацию инвестиционных проектов в сфере модернизации и развития промышленных предприятий [12]. Правилами установлены обязательные требования по принятию региональных программ, учреждению специальных комиссий по отбору объектов для поддержки, закрытый перечень направлений поддержки, отбор проектов Минпромторгом России. В данном случае федеральный орган диктует органам власти субъектов, в каком порядке им реализовывать полномочия, которыми они обладают в рамках предмета совместного ведения.

Еще одной формой взаимодействия является возможность субъектов участвовать в реализации полномочий федерации. Эта возможность была установлена в статье 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ, которая была введена в действие в 2005 г. Субъект вправе участвовать в реализации полномочий федерации, но только тогда, когда это предусматривается федеральным законом. Такой закон должен содержать механизм согласования участия органов власти различных уровней в реализации компетенций федерации и может предусматривать финансирование расходов федерации из бюджета субъекта, если такая инициатива исходит от субъекта Российской Федерации. Исключением из этого порядка является возможность органов власти субъекта без права, предоставленного федеральным законом, осуществлять дополнительные меры социальной поддержки категориям граждан, которые обеспечиваются из федерального бюджета. Примером подобных решений могут быть выплаты пенсионерам, проживающим в городе Москве, дополнительных пенсий, установленные Постановлением Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии» [13].

Основной формой осуществления контроля за деятельностью региональных органов власти является контроль за соответствием законодательства субъектов федеральным конституции и законодательству. Этой теме посвящена глава V Федерального закона № 184-ФЗ. В данной главе в ст. 27 содержится норма о том, что правовые акты высших должностных лиц субъектов, представительных органов, высшего исполнительного органа субъекта, противоречащие федеральному законодательству, подлежат опротестованию прокурором.

Надо сказать, что данная возможность особо активно использовалась прокурорами в начале 2000-х гг. Например, в 2001 г. прокурор Омской области обратился в суд с требованием о признании противоречащим федеральному законодательству Постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области «О финансировании Лицензионной палаты Администрации Омской области» и Распоряжения председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области. Основанием обращения являлось то, что указанным постановлением губернатора Лицензионная палата Администрации наделялась полномочиями по оказанию платных консультационных услуг, тогда как Федеральный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещает совмещение функций органов исполнительной власти субъектов с функциями хозяйствующих субъектов. Суд признал доводы прокурора обоснованными и признал указанные акты противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания [14].

Другая норма данной статьи позволяет главе государства обращаться в законодательный орган субъекта с представлением о приведении в соответствие с федеральными законами законов субъектов. Примеров реализации главой государства такого полномочия история современной России не знает.

Закон (ст. 26.9) предусматривает также временное исполнение полномочий субъектов федеральными органами исполнительной власти в связи с чрезвычайной ситуацией, стихийным бедствием или когда регион стал неплатежеспособным, а именно просроченная задолженность субъекта превышает 30% собственных доходов за отчетный год. В этом случае Правительство РФ обращается в Верховный Суд РФ (да 2014 г. – в Высший Арбитражный Суд РФ) с заявлением о введении в субъекте временной финансовой администрации. Цель данной процедуры аналогична процедурам частного банкротства – восстановить платежеспособность региона.

Исключительной формой взаимодействия является прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта в случае его отрешения от должности Президентом России. Такое отрешение возможно, в том числе, когда законодательный (представительный) орган субъекта выражает недоверие высшему должностному лицу субъекта. Например, 29 января 2020 г. глава государства отрешил от должности главу Чувашской Республики М. Игнатьева [15].

Отрешение также возможно в случае ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом субъекта своих обязанностей. Впервые такой прецедент был создан в 2005 г. при отрешении от должности губернатора Корякского автономного округа [16]. Наиболее часто используется основание для отрешения в связи с выявленными фактами коррупции. Всего с 2005 по 2020 гг. лишились должностей в связи с утратой доверия Президента десять губернаторов, девять из них – в связи с возбуждением против них уголовных дел [17].

Итак, модель федеративных отношений предполагает активное взаимодействие федерации и субъектов. В России такое взаимодействие осуществляется по таким направлениям, как конкретизация и уточнение перечня полномочий по предметам совместного ведения; определение порядка участия органов власти одного уровня в реализации полномочий органов власти другого уровня; установление процедур контроля за соответствием федеральным нормативным правовым актам нормативных правовых актов субъектов; установление порядка освобождения от должности высших должностных лиц субъектов; осуществление оценки эффективности деятельности органов власти субъектов; совершенствование форм взаимодействия органов власти федерации и субъектов; совершенствование порядка изменения территориального устройства Российской Федерации.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. 2020. № 144.
2. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С. А. Авакьян. – М.: Юстицинформ, 2015. С. 618.
3. Муслумова Н.М. Федеративное устройство Российской Федерации // Гуманитарные научные исследования. 2017. № 12. URL: http://human.snauka.ru/2017/12/24627 (дата обращения: 24.10.2020).
4. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун – 3-е изд., обновл. и дораб. – М.: Издательство БЕК, 2000. С. 416-417.
5. Кутафин О.Е. Предмет Конституционного права. – М.: Юристъ, 2001. С. 68-70.
6. Четвернин В. А. Проблемы теории права и государства. Учебное пособие для студентов 2-го курса Факультета Права ГУ-ВШЭ. Программа дисциплины. Планы семинарских занятий. Краткий курс лекций. – М.: ГУ-ВШЭ, 200 С. 104.
7. Федерализм: Теория, институты отношения: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Топорнин Б. Н.; Ин-т гос-ва и права РАН. – М.: Юристъ, 2001. С. 188-189.
8. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации». 1999. № 16. Ст. 1422.
9. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // «Собрание законодательства Российской Федерации». 2003. № 27. Ст. 270
10. Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации». 2018. № 53. Ст. 8424.
11. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 50. Ст. 5278.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 2016 г. № 194 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов по возмещению части затрат на реализацию инвестиционных проектов по модернизации и развитию промышленных предприятий» // «Собрание законодательства Российской Федерации». 2016. № Ст. 1673.
13. Постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии» // Официальный сайт Мэра Москвы. URL: https://www.mos.ru/authority/documents/doc/27631220/ (дата обращения: 23.02.2021).
14. Решение Омского областного суда от 26 июля 2001 г. № 3-43 // Документ опубликован не был.
15. Указ Президента Российской Федерации от 29 января 2020 г. № 68 «О досрочном прекращении полномочий Главы Чувашской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации.2020. № 5. Ст. 518.
16. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.» // «Собрание Законодательства Российской Федерации». 2005. № 11. Ст. 934.
17. Случаи отставок глав регионов в связи с утратой доверия президента. URL: https://tass.ru/info/7638099 (дата обращения: 23.02.2021).