Актуальные вопросы применения мер ответственности застройщика за нарушение обязательных требований в области строительства

Строительство является комплексной отраслью экономической деятельности, которая объединяет в себе множество субъектов как с точки зрения технического процесса строительства, так и с точки зрения юридического сопровождения строительной деятельности. Очевидно, что в такой комплексной отрасли существует множество способов регулирования деятельности участников строительного процесса и не менее многообразных отступлений от установленных правил и предписаний, в том числе в форме правонарушений.

В данной статье мы рассмотрим то, какие правонарушения могут быть совершены застройщиком как одним из главных субъектов строительной деятельности, а также какие санкции в рамках привлечения к административной ответственности существуют в отношении застройщика-правонарушителя.

Прежде всего необходимо отметить, что принцип ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности закреплен в ч.11 ст. 2 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Субъектный состав в данной части не раскрывается, что подразумевает ответственность всех участников градостроительной деятельности от застройщика до органов государственной и/или муниципальной власти [1].

Также данная статья не содержит перечень мер ответственности за нарушение законодательства в сфере строительства, что, также подразумевает возможность применения положений гражданской, уголовной и административной ответственности.

Остановимся подробнее именно на административной ответственности застройщика как одного из основных субъектов строительной деятельности. Административная ответственность в свою очередь является наиболее значимой в градостроительной сфере, поскольку напрямую связана с государственным контролем в сфере строительства и применяется наиболее часто по отношению к недобросовестным застройщикам.

Строительный контроль является одной из обязанностей застройщика, возложенных на такового законодательством Российской Федерации.

Так, обязанность осуществлять строительный контроль напрямую закреплена в ст. 53 Градостроительного Кодекса Российской Федерации. Указанной нормой установлено, что строительный контроль проводится в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

За ненадлежащее осуществление вышеуказанной обязанности застройщик может быть привлечен к ответственности установленной статьей 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП).

Данная норма предусматривает, что участники строительной деятельности, в том числе застройщик, должны соблюдать обязательные требования, установленные техническими регламентами, проектной документацией, документами в области стандартизации или специальными техническими условиями; обязательные требования к зданиям и сооружениям, утвержденные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов.

За нарушение указанных требований в ходе осуществления строительной деятельности, в том числе при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, законом предусмотрена административная ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Санкция по ч.1 ст.9.4. КоАП РФ, предусматривает такие меры наказания, как предупреждение, административный штраф на должностных лиц от 20 000 до 30 000 рублей, административный штраф на юридических лиц от 100 000 до 300 000 рублей.

Указанная санкция является весьма незначительной для крупных девелоперов в связи с чем, в процессе административно-правового регулирования строительной деятельности возникает проблема эффективности применения таковой.

При этом частями 2 и 3 указанной статьи закреплен альтернативный вид наказания в виде административного приостановления деятельности (по части 2 до шестидесяти суток, по части 3 до девяноста суток).

По нашему мнению, для более эффективного административно-правового воздействия на застройщиков – юридических лиц следует внести изменения в санкцию части 1 указанной статьи, а именно также добавить альтернативное наказание в виде административного приостановления деятельности, как например, предусмотрено в части 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Целесообразность этого обусловлена в первую очередь тем, что застройщики будут стараться избегать нарушения требований строительных регламентов, даже если действия по отступлению от последних могут и не повлечь наступления общественно-опасных последствий, поскольку наиболее значимым наказанием для застройщиков, подрядчиков и прочих субъектов градостроительной деятельности является именно приостановление деятельности, поскольку это может повлечь за собой крупные экономические потери, которые, тем не менее, не соотносятся с последствиями ненадлежащего исполнения требований строительных регламентов.

Как установлено статьей 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, в том числе в области градостроительной деятельности.

При этом стоит отметить и то, что Административное приостановление деятельности назначается судьей. За административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 9.1 настоящего Кодекса (в части грубого нарушения требований промышленной безопасности), административное приостановление деятельности назначается должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 настоящего Кодекса.

Помимо прочего для дальнейшего понимания и раскрытия темы необходимо обозначить лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена статьей 9.4 КоАП.

Часть первая статьи 23.56 КоАП предусматривает то, что органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства), частью 3 статьи 9.16, статьей 14.44 настоящего Кодекса.

При этом в части второй вышеприведенной статьи, рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, в пределах своих полномочий вправе:

• руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный строительный надзор, его заместители;
• руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный строительный надзор, их заместители;
• руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный строительный надзор, их заместители;
• руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный строительный надзор, их заместители;

Таким образом, можно говорить о том, что наказание в виде административного приостановления деятельности по статье 9.4 КоАП может применяться только судом, при этом само рассмотрение такой статьи осуществляются соответствующими должностными лицами.

Нет никаких юридических ограничений для того, чтобы ввести дополнительный вид ответственности в процессе законотворческой деятельности в 1 часть приведенной статьи и расширить полномочия органов строительного контроля и надзора.

Как правило, застройщики самостоятельно не осуществляют строительство капитальных объектов, эту функцию осуществляет специально привлеченный генеральный подрядчик, который и занимается непосредственно строительством, в то время как застройщик лишь обеспечивает строительство с финансовой стороны, а также представляет надлежащую проектную документацию.

Именно поэтому, при выявлении нарушений требований технической документации к ответственности привлекается генеральный подрядчик как исполнитель, лицо осуществляющее строительные работы, однако возможность привлечения застройщика по рассматриваемой статье КоАП РФ не исключена и в ряде случаев по ней привлекается к ответственности непосредственно застройщик.

В связи с этим в случае выявления фактов нарушения требований технической документации при производстве работ уполномоченные органы привлекают к ответственности именно генерального подрядчика как лицо, непосредственно осуществляющее строительные работы. Однако в некоторых случаях к ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ может быть привлечен и сам застройщик.

Такая позиция находит отражение и в сложившейся судебной практике, например, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 13.05.2015 №307-АД14-5283, ответственность по статье 9.4. КоАП РФ может нести и застройщик, и подрядная организация, осуществляющая строительные работы [3].

В данном судебном акте также справедливо указано, что застройщик, являясь заказчиком по договору подряда с подрядной организацией, должен осуществлять надзор за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства, за соответствием указанных работ требованиям технических регламентов и проектной документации (Постановление АС ЗСО от 11.12.2018 N Ф04-5194/2018 по делу N А45-9235/2018).

Раскрывая тему далее, стоит раскрыть административную ответственность застройщика по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.

Основу объектов капитального строительства составляют конструктивные. В связи с этим законодатель отдельно ввел административную ответственность (ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ) за нарушение требований технической документации, которое повлекло за собой:

• отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений;
• затрагивание конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасности строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения;
• причинение вреда (угрозу причинения вреда) жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

В качестве наказания предусмотрены:

• административный штраф на должностных лиц в размере от 30 тыс. до 35 тыс. руб.;
• административный штраф на ИП в размере от 30 тыс. до 40 тыс. руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 60 суток;
• административный штраф на юридических лиц - от 300 тыс. до 600 тыс. руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 60 суток.

Опять же суды, привлекая застройщика к административной ответственности, ссылаются на ненадлежащий строительный контроль. Так, в Постановлении Арбитражного Суда Дальне Восточного Округа от 18.01.2018 N Ф03-4609/2017 по делу N А16-693/2017 суд указал, что застройщик самоустранился от выполнения функций строительного контроля при устройстве наружных сетей канализации, что повлекло за собой негативные последствия в виде отступления подрядчиком от проектных значений параметров сооружения. Произвольное изменение материала канализационных труб и трассировки прокладки наружной сети канализации затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности частей объекта капитального строительства, что свидетельствует о наличии в бездействии застройщика признаков правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ [4].

Такие отступления от проектного решения сопряжены с возможным созданием угрозы надежности и безопасности участков инженерных сетей, поскольку без соблюдения установленного законом порядка внесения изменений в проектную документацию невозможно дать оценку соответствия требованиям безопасности сооружения [2].

В ходе выполнения строительных работ застройщики зачастую отходят от утвержденной проектной документации и далеко не всегда это вызвано недостатками проекта как такового. Например, отступление может быть вызвано реальной невозможностью произвести строительные работы определенным способом или, например, отсутствием в продаже на рынке необходимых строительных материалов, которые были заявлены в проектной документации. Важно помнить, что в силу п. 7 ст. 52 ГрК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в установленном порядке.

Повторное совершение административного правонарушения по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ может повлечь привлечение застройщика к административной ответственности уже по ч.3 названной статьи.

Рассматривая ч.3 ст. 9.4. КоАП, следует описать предусмотренный по ней перечень санкций:

• административный штраф на должностных лиц - от 35 тыс. до 45 тыс. руб.;
• административный штраф на ИП - от 40 тыс. до 50 тыс. руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток;
• административный штраф на юридических лиц – от 700 тыс. до 1 млн руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Однако, не смотря на кажущуюся строгость рассматриваемых норм об административных правонарушениях, законом также предусмотрены случаи смягчения и даже освобождения от административной ответственности.

Отстоять свою позицию застройщик может в судебном процессе.

Случаи освобождения от административной ответственности.

Например, в Решении Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.01.2014 по делу N А56-52053/2013 арбитражный суд принял сторону застройщика в споре и отменил постановление о привлечении к административной ответственности, поскольку в суд были предоставлены копии Общего журнала и другой документации Застройщика, которые, вопреки позиции контролирующего органа исправно велись и были заполнены надлежащим образом [5].

В судебной практике также бывают случаи, когда нарушение признается малозначительным. Например, в Решении Арбитражного суда Мурманской области от 12 апреля 2019 года по делу N А42-135/2019 суд установил, что допущенное Предприятием нарушение требований в области строительства, выразившееся в не представлении (отсутствии) общих и специальных журналов работ, исполнительной документации, не создало существенной угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям, не причинило какого-либо вреда жизни, здоровью и имуществу граждан, обществу или государству, в связи с чем может быть признано малозначительным [6].

Иногда судами может быть применена норма, закрепленная в ч.3.2 ст. 4.1. КоАП РФ, в соответствии с которой, при наличии исключительных обстоятельств, суд вправе назначить наказание в виде штрафа менее установленного минимального размера. Однако, многочисленные судебные акты, свидетельствуют о том, что эти случаи ничтожно редко встречаются в сложившейся судебной практике.

В заключение подведем итоги:

• за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов застройщик может быть привлечен к административной ответственности по ст. 9.4 КоАП РФ, которая может привести к приостановлению деятельности;
• застройщик может быть привлечен к ответственности, даже если фактически нарушение допустил подрядчик: застройщик должен надлежащим образом осуществлять строительный контроль;
• избежать административной ответственности возможно только в случае, если застройщику вменили в вину нарушение СНиП, которые необязательны к применению;
• в некоторых случаях правонарушение может быть признано малозначительным, а размер штрафа снижен ниже предусмотренного законом минимального размера.