Конституционные основы социальной политики в России

Конституционные основы российской социальной политики основываются на ряде фундаментальных положений Конституции РФ [2]. В соответствии со ст. 7 Конституции Россия – это социальное государство, что выражается в направленности реализуемой политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Часть 2 ст. 7 Конституции развивает данный принцип в том ключе, что государство гарантирует охрану труда и здоровья людей, устанавливает минимально допустимый размер оплаты труда, обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, социально незащищённых категорий граждан посредством развитой системы социальных служб. Кроме того, устанавливаются гарантии социальной защиты, такие как пенсии и пособия. Перечисленные в ст. 7 Конституции гарантии государства обозначают основные точки, по которым должна развиваться социальная политика.

Помимо этой базовой декларации в ст. 7, Конституция содержит ряд смежных со ст. 7 положений, расширяющих и конкретизирующих, что подразумевается под социальным государством в конституционном смысле. Это ст. 41 о бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях, ст. 43 о доступном образовании, ст. 37 о праве на свободный труд, ст. 39 о гарантированных государством пенсиях и пособиях, а также ряд других норм аналогичного содержания.

Назначение подобных норм в Конституции – это необходимость служить нормой-целью для государства и общества, задавать правильный вектор социального развития.

Советские и российские ученые-правоведы В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев, давая толкование конституционно-правовым основам социальной политики государства, раскрывали понятие социального государства как государства, достигнувшего такого общественного развития, «<…> которое основывается на доктринальных правах и принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ, чтобы обеспечить каждому человеку достойное существование» [5, с. 37].

Иногда в литературе можно встретить мнение, толкующее социальную политику государства как «<…> систему осуществляемых им конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения. С помощью социальной политики государство обеспечивает минимальный уровень социальных гарантий, создавая благоприятные условия для жизнедеятельности людей» [8, с. 3]. Такое понимание в корне неверно, поскольку противоречит самому содержанию ст. 7 Конституции, в которой говорится именно о достойной жизни и свободном развитии, а не определенном минимальном «пакете услуг» от государства для поддержания жизнедеятельности.

Современное общество предъявляет достаточно высокие социальные стандарты. Чтобы реализовать их, необходима деятельная и активная социальная политика.  Как отмечают специалисты, по своей природе она является «масштабной социальной технологией, инструментом решения социальных проблем государства и общества» [4, с. 29].

Такая социальная политика должна сочетать достаточность материально-финансовых ресурсов с передовыми социальными технологиями, квалифицированными кадрами и политической волей государства, реально заинтересованного в качественном и оперативном решении социальных проблем. Эти условия создадут среду, в которой активная деятельность государства будет сочетаться с аналогичной активностью от общества, бизнеса и граждан, и способствовать развитию социальной сферы, условий труда, качества и доступности образования, благосостояния людей. Если такие тенденции в обществе присутствуют, то можно заключить, что декларируемая политика государства как социального соответствует реальному положению дел.

В контексте понимания главной задачи социальной политики государства удачным представляется трактовка российского ученого А.Г. Чепурного, который трактует её как деятельность государства «<…> по поддержанию такого характера равенства и неравенства, который способствует сбалансированному развитию общества и обеспечивает стабильность правления» [10, с. 44]. Из этого можно заключить, что конституционные основы социальной политики предполагают не только декларацию о её приоритете для государства, но и действенный механизм реализации такой политики.

Специалисты по конституционному праву отмечают, что за тот почти тридцатилетний период, который действует Конституция 1993 года, произошли изменения как по толкованию конституционных норм, так и по практике их применения, «<…> изменился подход законодателя к пониманию основополагающих конституционных норм и, соответственно, их развитию в нормах российского законодательства» [6, с. 45].

С одной стороны, те конституционные декларации, которые можно было считать актуальными и достаточными на момент начала 90-х и образования нового государства, не следует считать достаточными в сегодняшней реальности по ряду причин. С другой – следует согласиться с мнением тех специалистов, которые утверждают, что «Российская правовая реальность постепенно расслаивается на идеальную конституционную, фрагментарную законодательную и дефективную правоприменительную» [6, с. 45].

Общеизвестным для подтверждения данных утверждений стал пример с фактическим одобрением Конституционным Судом РФ в 2019 году Федерального закона об изменениях пенсионного законодательства и отказом в рассмотрении обращения группы депутатов Государственной Думы ФС РФ по вопросу увеличения возраста выхода граждан на пенсию [см. 4, с. 25]. В данном случае были прямо нарушены не только нормы Конституции, устанавливающие основы социальной политики, но и положения ст. 55 Конституции, ч. 2 которой прямо запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Специалисты такой темп регрессивных изменений отмечали достаточно давно. Ещё в 2016 г. авторский коллектив под редакцией Е.Лукьяновой и И.Шаблинского в своём докладе по конституционному кризису в России вывели три основные формы кризиса конституционного правоприменения: «<…> отклонение правоприменительной практики от базовых конституционных принципов, ограничения в реализации базовых конституционных прав и свобод, блокировка работы ключевых конституционных прав и свобод» [7, с. 5]. Российское же общество в целом заметило данный регресс только после принятия одиозного и серьёзного пакета законодательных изменений в социальной сфере.

Чтобы оценить, насколько декларируемые конституционные основы социальной политики государства как государства социального соотносятся с объективными показателями действенности политики в данной сфере, следует обратиться к фактическим данным.

По данным Высшей школы экономики и Института исследований и экспертизы Внешэкономбанка на 2019 г. 3 % населения Российской Федерации владели 89% всех финансовых активов страны, 92% всех срочных вкладов и 89 % всех наличных сбережений. На 20 % самого бедного населения страны приходилось 6% финансовых активов, 4 % срочных вкладов и 3 % наличных сбережений [см. 4, с. 25]. По оценкам Всемирного банка доля благосостояния, которым владеет 1% самых состоятельных людей России самая большая среди всех стран мира, превосходя даже Индию (в России 1 % населения владеет 66 % всех богатств страны, в Индии – 58 %) [см. 5, с. 38]. Такое неравенство в распределении благосостояния характерно для стран, где основная часть благ присваивается элитой.

В какой-то мере сложившаяся ситуация объясняется тем, что в действующей редакции Конституции не прописанных механизмы реализации декларируемых ею же норм. Так, ст. 37 Конституции, говоря о праве на минимальный размер оплаты труда, игнорирует тот факт, что, как правило, взрослый человек на свою зарплату содержит не только себя, но и свою семью. Это противоречит международной европейской практике по исчислению минимального порога заработной платы. Часть 1 ст. 4 «Европейской социальной хартии» (пересмотренная, принята в г. Страсбурге 03.05.1996) прямо предусматривает «<…> право работников на вознаграждение за труд, которое позволит обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни» [1]. Показательно, что Российская Федерация не только не внесла соответствующие изменения в ст. 73 Конституции во время последнего пересмотра её положений в 2020 г., но и не ратифицировала конкретно ч. 1 ст. 4 Европейской социальной хартии [3].

В действующей редакции Конституции отсутствуют правовые основы для механизма реализации справедливого распределения материальных благ и реализации социальной справедливости. В этой связи представляет интерес проект Конституции России под редакцией С.С. Сулакшина, в котором он для достижения данных целей предлагает прописать в Конституции, что «<…> государстве создаёт государственные фонды общественного потребления, устанавливает прогрессивное налогообложение доходов физических и юридических лиц, ограничивает и регулирует ренту: обеспечивает трудовую занятость трудоспособных граждан в соответствии с их предпочтениями, уровнем образования, профессиональной подготовкой» [9, с. 72].

Таким образом, можно заключить, что декларативные конституционные нормы о социальном государстве не были реализованы, а практика правоприменения только отдалилась от основ конституционного строя, заложенных в Главе 1 Конституции.  В сложившихся условиях конституционный концепт социального государства нуждается в ряде изменений и дополнении его механизмом реализации, а также приведении его в соответствие с нормами международного права в соответствующей области.