Предметом данной статьи является пандемия коронавирусной инфекции (COVID-19)[1].
Поводом же к подготовке данной статьи послужили известные события, связанные с пандемией коронавирусной инфекции (2019-nCoV)[2].
Первоначально о состоянии теории[3].
Так, Президентом РФ в обращении к гражданам РФ высказано несколько суждений: «Мы видим, как остро развивается ситуация с эпидемией коронавируса в мире. Во многих странах продолжает нарастать число заболевших. Под ударом оказалась вся мировая экономика, уже сейчас прогнозируется ее спад»; «Нам нужно помнить о своей личной ответственности за своих близких, за тех, кто живет рядом, кому нужна наша помощь и поддержка. По большому счету, именно в такой солидарности и заключается сила общества, надежность взаимовыручки, эффективность нашего ответа на вызов, с которым мы сталкиваемся» [см.: 16].
Группой авторов-единомышленников (Н.Ю. Пшеничная, Е.И. Веселова, Д.А. Семенова, С.С. Иванова, А.С. Журавлев) сформулировано следующее «заключение»: «Несмотря на строгие ограничительные меры, предпринимаемые странами, COVID-I9 распространяется по всему миру. В настоящее время индекс репродукции вируса и его вирулентность снижаются, летальность за пределами провинции Хубэй составляет 0, 6-0, 7 %. К группе риска по тяжелому течению заболевания относятся лица с хронической соматической патологией, различными видами иммуносупрессий. В отличие от гриппа, дети и беременные переносят заболевание легче. Необходимо соблюдение строгих мер инфекционного контроля в лечебно-профилактических учреждениях и использование средств индивидуальной защиты в общественных местах для предотвращения распространения инфекции. Бессимптомное течение болезни может способствовать поддержанию эпидемического процесса» [17].
Пандемия коронавирусной инфекции (2019-nCoV) неизбежно повлекла активизацию правового регулирования и в Российской Федерации[4], и в ее субъектах посредством принятия нормативных правовых актов с разной юридической силой[5].
В первую очередь обращаемся к Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.[6], в которой закреплено несколько принципиально важных положений: «1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» - ч. 1 ст. 1; «1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. 3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» - ст. 15;[7] «1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» - ст. 17; «1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. 2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. 3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом» - ст. 41.
Положения Конституции РФ реализованы в иных нормативных правовых актах с меньшей юридической силой.
Так, в Федеральном законе РФ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 1 ноября 2011 г. [4] урегулированы «отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации …, и определяет: 1) правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; 2) права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; 3) полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; 4) права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; 5) права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников» - ст. 1).
Еще в одном федеральном законе: Федеральном законе РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г. [2, 5] определены «общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации …, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды … от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера …» (абзац первый преамбулы). В ст. 1 Федерального закона РФ от 11 ноября 1994 г. даны разъяснения «основных понятий»: «Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»; «Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения»; «Зона чрезвычайной ситуации – это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация»; «Режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации»; «Оповещение населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите»; «Информирование населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения через средства массовой информации и по иным каналам информации о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также проведение пропаганды знаний в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, и обеспечения пожарной безопасности».
Территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, - это участок земельного, водного или воздушного пространства либо критически важный или потенциально опасный объект производственного и социального значения, отнесенные к указанной территории путем прогнозирования угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций и оценки социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций»; «Органы управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это органы, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и сил, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; «Подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций - это система мероприятий по обучению населения действиям при угрозе возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Действующая часть 4 ст. 15 Конституции РФ[8] предполагает и соответствующее правотворчество управомоченных государственных органов Российской Федерации.
В этом же контексте необходимо рассматривать и распоряжение Правительства РФ «О подписании Соглашения о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Всемирной организацией здравоохранения» № 1732-р от 20 сентября 2008 г. [3] («В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» одобрить представленный Минздравсоцразвития России согласованный с МИДом России проект Соглашения о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Всемирной организацией здравоохранения»).
Постановлением Правительства РФ № 66 от 31 января 2020 г. внесены изменения в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства РФ «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» № 715 от 1 декабря 2004 г. : «дополнить пунктом 16 следующего содержания: «16. В 34.2 коронавирусная инфекция (2019-nCoV)».
«В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации» Указом Президента РФ № 206 от 25 марта 2020 г. установлены с 30 марта по 3 апреля 2020 г. нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы для работников «а) непрерывно действующих организаций; б) медицинских и аптечных организаций; в) организаций, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости; г) организаций, выполняющих неотложные работы в условиях чрезвычайных обстоятельств, в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия населения; д) организаций, осуществляющих неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы».
«В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» Указом Президента РФ № 239 от 2 апреля 2020 г. установлены с 4 по 30 апреля 2020 г. включительно нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы. В этом же подзаконном нормативном правовом акте Президентом РФ делегированы полномочия руководителям государственных органов исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации («2. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения …, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа; в) установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки»).
В указах Президента РФ № 206 от 25 марта 2020 г. и № 239 от 2 апреля 2020 г. в качестве правового обоснования использована статья 80 Конституции РФ («1. Президент Российской Федерации является главой государства. 2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. 3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. 4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях»). Иначе говоря, оба подзаконных нормативных правовых акта Президента РФ фактически приравнены к федеральному закону РФ. Подобное правовое обоснование представляется ошибочным и не охватывается полномочиями Президента РФ (ст. 84 Конституции РФ), ибо управомоченным государственным органом (Государственная Дума ФС РФ) 11ноября 1994 г. уже принят Федеральный закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Для сравнения, в Указе Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г. в качестве правового обоснования правомерно использован Федеральный закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г., правда, с ошибочным указанием сведений относительно данного нормативного правового акта («Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ»).
Положения указов Президента РФ № 206 от 25 марта 2020 г. и № 239 от 2 апреля 2020 г. в той или иной мере детализируются в нормативных правовых актах всех 85 субъектов Российской Федерации[9].
Так, в городе федерального значения – городе Москве уже принято несколько нормативных правовых актов, действие которых должно распространяться исключительно на территории данного субъекта Российской Федерации и ее жителей, а также лиц, на законных основаниях находящихся в нем.
В первую очередь обращаем внимание на Указ Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: 1. Ввести на территории города Москвы режим повышенной готовности. 2. Запретить до 1 мая 2020 г. проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий». Использование терминов «режима повышенной готовности» противоречит правилам формальной логики, ибо ни в коей мере недопустимо словосочетание «режим пониженной готовности» [см.: 14]. Указом Мэра г. Москвы № 36-УМ от 2 апреля 2020 г. предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: 1. Ввести на территории города Москвы режим повышенной готовности. 2. Запретить до 1 мая 2020 г. проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий»).
Аналогичные нормативные правовые акты принимаются и в ином субъекте Российской Федерации – в Московской области.
Таким образом, трудно переоценить роль права в предупреждении пандемий, в том числе и пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) во всяком государстве, в том числе и в Российской Федерации.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, право является универсальным регулятором большинства общественных отношений.
Во-вторых, попытки подменить право в регулировании общественных отношений иными регуляторами (политика, религия и др.) влекут исключительно негативные последствия.
В-третьих, универсальность права в качестве эффективного регулятора большинства общественных отношений предполагает наличие у государства статуса «правовое государство».
В-четвертых, универсальность права в качестве эффективного регулятора большинства общественных отношений предполагает отсутствие негативного явления – правового нигилизма у граждан (подданных) всякого субъекта международного права.
В-пятых, предупреждение всякой пандемии, в том числе и пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19), невозможно без правового регулирования.
В-шестых, при предупреждении пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) в Российской Федерации и в ее субъектах (в частности, в городе федерального значения – Москве и в Московской области) правовое регулирование в целом необходимо признать несовершенным.
[1] На отдельные аспекты этой проблемы нами уже обращалось внимание [см.: 9, 15].
[2] См.: https://www.who.int/ru/dg/speeches/detail/ who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 («ВОЗ объявила пандемию коронавирусной инфекции COVID-19. 11.03.2020 г. гендиректор ВОЗ сообщил, что распространение COVID-19 можно охарактеризовать как пандемию. Такое решение помимо прочего обусловлено скоростью и масштабами передачи новой инфекции. Это первая пандемия, причиной которой послужил коронавирус).
[4] Мы предлагаем с 25.12.1991 г. для названия государства использовать исключительно этот термин (подробнее об этом см.: [10].
[5] О системе нормативных правовых актов в РФ подробнее см.: [11, 12].
[6] См.: СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. О проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках опубликования подробнее см.: [8].
[7] Некоторые известные ученые и правоприменители безосновательно предлагают исключить ч. 4 ст. 15 из Конституции РФ, на что нами уже обращалось внимание (см. об этом, например: [6, 7].
[8] К счастью, это положение Конституции РФ не подвергнуто «реформированию» в нормативном правовом акте с трудно определяемым местом в системе нормативных правовых актов РФ [1] и на что благоразумно не обращает внимание Б.С. Эбзеев (см.: [20]).
[9] О федеративном устройстве РФ подробнее см.: [18].
.png&w=640&q=75)
