Применение административно-восстановительных мер в системе административного права

Административно-восстановительные меры – это вид мер административного принуждения, применяемых в целях восстановления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.

Целью применения административно-восстановительных мер является возмещение причиненного ущерба, восстановление прежнего положения вещей, нарушенных прав. В современный период административно-восстановительные меры не имеют систематизированного источника и применяются на основе разноуровневых нормативно-правовых актов.

Все разновидности административного принуждения применяются различными органами исполнительной власти и их должностными лицами в условиях и в порядке внеслужебного подчинения, и этим административное принуждение отличается от служебно-дисциплинарного принуждения, связанного с применением различных и разнообразных мер дисциплинарной ответственности.

По своему содержанию и непосредственной цели их применения все предусмотренные ныне действующим законодательством меры административного принуждения можно разделить на пять видов:

1. административно-предупредительные меры, применяемые для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и обстоятельств (к административно-предупредительным мерам, применяемым в силу государственной и общественной необходимости, относятся, например, реквизиция, карантин, резервация, установление режима запретных зон и закрытых территорий, различные ограничения и запрещения на осуществление определенных действий (по проведению демонстраций, уличных шествий и т.д.). Непосредственной целью осуществления уполномоченными на то органами исполнительной власти перечисленных и подобных им административно-предупредительных мер является государственная и общественная необходимость преодоления каких-то мешающих нормальной жизнедеятельности общества особых экстраординарных обстоятельств);
2. административные меры контрольно-предупредительного характера (к административным мерам контрольно-предупредительного характера относятся, например, обязательная государственная регистрация (оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.), все меры разрешительной системы, лицензирование различных видов производственно-хозяйственной и предпринимательской деятельности, квотирование экспорта и импорта определенного вида товаров и продукции, досмотры транспортных средств, ручной клади и багажа пассажиров авиационного транспорта и др.);
3. меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (обе эти группы мер административного принуждения применяются при отсутствии правонарушений и, следовательно, к законопослушным гражданам и организациям, поэтому требуется особая осторожность, четкость и обходительность органов и должностных лиц государственной исполнительной власти с теми субъектами, к которым применяются эти меры).

К мерам административного пресечения правонарушений и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относятся, например, прекращение работ и приостановление деятельности отдельных предприятий и организаций или их частей, применение специальных средств, оружия и физической силы работниками МВД, ФСБ, милиции и других силовых структур, меры административного надзора за некоторыми лицами, оцепление (блокирование) отдельных участков местности, домов, дворов и некоторые другие аналогичные по своему предназначению меры, а также перечисленные в ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: 1) доставление (ст. 27.2); 2) административное задержание (ст. 27.3-27.5); 3) личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (ст. 27.7-27.9); 4) изъятие вещей и документов (ст. 27.10-27.11); 5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида (ст. 27.12); 6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12); 7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13); 8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14); 9) привод (ст. 27.15). Непосредственной целью применения всех мер административного пресечения и обеспечения производства по делам об административном правонарушении является предотвращение вредных последствий уже совершенного правонарушения или же пресечение в самом зародыше начинающегося правонарушения, недопущение его развития и превращения в более серьезное и тяжкое по своему содержанию и последствиям правонарушение; административно-восстановительные меры; меры административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений.

Непосредственной целью применения любых административно-восстановительных мер является полное восстановление за счет виновного прежнего статус-кво (положения, существовавшего до правонарушения) по решению полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Административные наказания, исчерпывающий перечень которых дается в ст. 3.2 КоАП РФ, принципиально отличаются от всех рассмотренных выше групп (видов) мер административного принуждения тем, что применяются они как санкции за совершение конкретного административного проступка.

Административные правовосстановительные меры – это вид мер административного принуждения, применяемых в целях восстановления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.

К таким мерам относятся: возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных строений, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки, взыскание пени, восстановление на службе ранее уволенного государственного служащего, изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектами, другие меры.

Имеющиеся теоретические положения о системе мер административного восстановления раскрывают их юридическую природу в качестве средств гражданско-правовой ответственности или налоговых санкций, применяемых в административном порядке. Речь идет о сносе самовольно возведенных строений, освобождении самовольно захваченных земель, взыскании недоимки, пени в случае неуплаты налогов и сборов и т.д. Однако споры по данным вопросам разрешаются в судебном порядке.

Особое место в системе мер административного восстановления занимает взыскание имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП России.

Обусловлено это тем, что административное правонарушение может сопровождаться причинением гражданину, предприятию, учреждению или организации имущественного ущерба. Такой ущерб подлежит возмещению в установленном законом порядке. Возмещение имущественного ущерба - один из способов защиты гражданских прав.

Согласно Гражданскому кодексу РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет суд, арбитражный суд или третейский суд. В случаях, предусмотренных законом, защита гражданских прав производится в административном порядке. При этом решение, принятое в порядке административного производства, может быть обжаловано в суд (ст. 11).

Требование о возмещении ущерба может быть заявлено любым физическим или юридическим лицом. Для признания права лица на предъявление заявления о возмещении ущерба не требуется вынесения специального постановления.

Из содержания ч. 1 статьи 4.7 КоАП вытекает, что судья, рассматривая дело об административном правонарушении и принимая постановление о мере административного наказания, может одновременно принять решение о возмещении имущественного ущерба. При этом он не ограничен суммой ущерба. Однако решение допустимо лишь при отсутствии спора об ущербе. Кроме того, комментируемой статьей это трактуется как право, но не обязанность судьи. В постановлении по конкретному делу об административном правонарушении указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения (ч. 2 ст. 29.10). При наличии спора об имущественном ущербе такой спор рассматривается по процедуре гражданского судопроизводства.

Необходимо указать на новеллу в регулировании вопроса возмещения ущерба в современном Кодексе. Ранее решение об этом принималось, помимо судьи, некоторыми коллегиальными органами административной юрисдикции, при этом ущерб взыскивался в размере, не превышающем пятидесяти рублей. Часть 2 статьи 4.7 предусматривает разрешение спора о возмещении имущественного ущерба исключительно в порядке гражданского судопроизводства в том случае, если дело об административном правонарушении рассматривается не судьей, а иными уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Положения данной статьи основаны на предписаниях Конституции РФ о равной защите всех форм собственности, о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35).

Решение по вопросу об ущербе выносится лишь в случаях принятия постановления об административном наказании. В случаях же прекращения дела производством вопрос о возмещении ущерба не рассматривается.

КоАП РФ впервые регулирует вопрос о возмещении морального вреда, причиненного лицу административным правонарушением, отсылая к порядку, предусмотренному гражданским процессуальным законодательством.

Согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 № 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» (в ред. ПП ВС РФ от 15 января 1998 № 1) под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина.

Важной гарантией является то обстоятельство, что на требования о компенсации морального вреда исковая давность не распространяется, поскольку они вытекают из личных неимущественных прав и других нематериальных благ.

Вопрос о компенсации морального вреда может рассматриваться судом самостоятельно независимо от наличия имущественного ущерба, при этом размер компенсации зависит от характера и объема нравственных или физических страданий, степени вины причинителя, иных обстоятельств, которые были причинены гражданину.

Честь и достоинство гражданина охраняет также уголовный закон, предусматривающий ответственность за клевету и оскорбление (ст. 129, 130 УК РФ). Клевета и оскорбление - преступления, совершаемые с прямым умыслом. Если потерпевший считает, что позорящие его сведения распространены умышленно, он вправе обратиться в суд с жалобой о привлечении виновного к уголовной ответственности. Одновременное рассмотрение уголовного дела и разрешение иска по ст. 152 ГК РФ недопустимо. Однако отказ в возбуждении либо прекращении уголовного дела, вынесение приговора (как обвинительного, так и оправдательного) не препятствуют рассмотрению иска о защите чести и достоинства в порядке гражданского судопроизводства.

Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.

Административно-правовое воздействие часто оформлено в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного режимного положения, а не как это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.

Применение административно-восстановительных мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.

Классификация административно-восстановительных мер

В систему административно-восстановительных мер можно включить:

1. меры организационно-распорядительного характера: отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров двойного применения зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;
2. меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.

Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление отдельных видов деятельности, может быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.

Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.

Регистрация предпринимательской деятельности может быть признана недействительной судом в связи с допущенными нарушениями при создании юридического лица или приобретении статуса индивидуального предпринимателя, если эти нарушения носят неустранимый характер (абзац 2 пункта 2 статьи 61 ГК России).

Аннулирование административного акта является административной санкцией в силу её организационного характера. Спора о субъективном праве в данном случае нет. Думается, её применение должно осуществляться не судом, а органом, осуществляющим государственную регистрацию.

Допускается замена руководителя кредитной организации в случаях систематического невыполнения предписаний об устранении нарушений, приведших к ухудшению финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов, серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета, несоблюдения банковского законодательства, правил совершения операций на рынке ценных бумаг. Возможно назначение временной администрации по управлению ею в случаях отсутствия надлежащей квалификации у действующего руководства (неспособность обеспечить работу в соответствии с законодательством, неудовлетворительное финансовое состояние банка), наличия внутриорганизационных противоречий (возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующими его работу, потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства).

Меры административно-правового восстановления при нарушении удостоверительного воздействия не применяются, ибо, зачем требовать действий от другого лица, когда сам представитель государственной администрации уполномочен совершить учетно-регистрационные операции.

Предусмотрено применение мер административно-правового восстановления в рамках правопризнания. Руководитель организации, проверяемой Госметрологслужбой России, обязан составить план мероприятий по устранению нарушений и сообщить об этом. В актах проверки соблюдения требований стандартов в области строительства должны быть указаны конкретные организационные меры по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с абзацем 7 статьи 12 Закона РФ О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках антимонопольным органам предоставлено право обращаться в суд с заявлениями о признании властного акта (договора) недействительным либо о понуждении восстановить существовавшее положение, заключить договор, об изменении или расторжении договора.

Антимонопольные органы вправе самостоятельно осуществлять широкий перечень мер административного принуждения. Обоснованно ли в таком случае принятие судебного решения? Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 21 мая 1996 г. 133/96 разъясняет, что арбитражным судам подведомственно рассмотрение исков о признании недействительными учредительных документов, когда коммерческой организации предоставлены полномочия государственного органа. Верховный Суд России указывает, что антимонопольным органам разрешается обращение в суд с исками о ликвидации организаций или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Иначе говоря, судебная защита прав требуется, если применение мер восстановления касается ограничения правового статуса субъекта.