Проблемы правового регулирования института конституционной ответственности и пути их решения

Поиски наиболее оптимального и эффективного пути развития нашей страны активно продолжаются, и сейчас, на наш взгляд, коснулись наиболее важной и востребованной сферы общества и государства – власти. Можно сказать, что власть является одним из самых значительных феноменов в обществе, поскольку, как правильно отмечается в литературе, связана с реализацией объективно необходимой функции упорядочения, структурирования отношений.

В 2020 г. в Конституции Российской Федерации получила закрепление концепция единства органов публичной власти, предполагающая согласованное функционирование органов государства и местного самоуправления на всех уровнях социально-экономического развития (ч. 3 ст. 132).

Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [1] от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ стал важным этапом конституционно-правовой модернизации, начатой конституционными поправками 2020 года, которые ознаменовали построение публичной власти в России на основе её системного единства.

В этом контексте органы публичной власти осуществляют нормативную, организующую, распорядительную, контрольную и иную деятельность по упорядочению общественных процессов.

Одним из условий надлежащего выполнения органами публичной власти возложенных на них функций является единообразное нормативное регулирование вопросов их организации и деятельности.

Это касается и вопросов служебной деятельности сотрудников названных органов: их правового статуса, порядка прохождения службы, ответственности и др. Однако действующее законодательство свидетельствует об обратном.

Реализация публичной власти в России преследует цель служения народу, развитию демократических принципов, создание условий для участия населения в принятии решений.

Данный принцип, помимо прочего, ориентирует систему публичной власти на достижение показателей, характеризующих определенный уровень благополучия населения [8, с. 11-14].

Несмотря на существенное внимание со стороны законодателя, без должного внимания оставлено понятие «публичная власть», которое не нашло своего законодательного закрепления.

А. Ф. Малый отмечает, что «единая система публичной власти не предполагает субординационных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления» [5, с. 11-16].

Одновременно с этим, по мнению доктора юридических наук, профессора Г. Н. Чеботарева, «реформируемое законодательство о местном самоуправлении в последние годы было направлено на установление субординационных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, местная власть встраивается в государственную власть и в ближайшем будущем она может стать одним из ее уровней» [9, с. 9-15].

Конституционный Суд РФ в свое время указал на то, что государство, его органы и должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления составляют органы публичной власти [2].

Органы публичной власти в субъектах РФ, исходя из потребностей своего региона, осуществляют разработку нормативно-правовых актов, необходимых для эффективного управления регионом и его успешного развития. Принимаемые правовые акты региона должны соответствовать конституционным нормам данного региона и не вступать с ними в противоречие.

В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации единая система публичной власти создана с целью решения задач в интересах населения.

Однако в легальном определении понятия «единая система публичной власти» эта цель не нашла отражения. В результате органы, входящие в единую систему публичной власти, не получили полноценной возможности выделять эту цель в качестве общего ориентира деятельности, что затрудняет их системное взаимодействие.

Следует отметить, что в настоящее время субъекты Российской Федерации являются неоднородными и могут отличаться между собой в силу имеющихся различных особенностей: географических, экономических, этнических и других. Несмотря на это, они, в соответствии с действующими конституционными нормами являются равноправными. Каждый субъект в соответствии с конституционными нормами имеет предмет ведения.

При принятии норм, регулирующих деятельность субъекта РФ, законодатели должны учитывать социально-экономические, этнические и иные особенности данного региона.

Принципы деятельности субъектов РФ, организация работы и иные вопросы находят свое нормативно-правовое закрепление в уставных и конституционных нормах отдельного субъекта РФ. Также указанные вопросы могут регулироваться на уровне субъекта, законодательными актами субъекта РФ.

Несмотря на то, что субъекты РФ отличаются между собой по отдельным показателям развития, национально-культурными признаками и другими, они являются равноправными субъектами во взаимоотношениях с федеральным центром.

Существует мнение различных юристов о том, что конституционно-правовая ответственность – не самостоятельна по своей правовой природе, однако ученые-конституционалисты придерживаются единого, противоположного мнения по данному вопросу.

Главный аргумент в пользу самостоятельности данного вида ответственности – это отнесение ее к предмету конституционного права, которое бесспорно является одной из ведущих, самостоятельных отраслей российского права.

В трудах Н. В. Витрука и В. А. Виноградова конституционная ответственность рассматривается как юридический феномен, направленный, прежде всего, на охрану Конституции РФ [3, с. 543].

Конституционно-правовая ответственность отличается от других видов ответственности тем, что наступает не за нарушение общественных отношений в какой-либо сфере, а за нарушения непосредственных конституционных предписаний, принципов, основ. Особенностью этих объектов является то, что они порой не зафиксированы конкретно даже в самой [7, с. 5-9].

Конституция Российской Федерации, выступая в роли первичного государственно-учредительного документа, устанавливает формы ответственности для высших властных институтов в России, деятельность которых способна оказать влияние на содержание текущих федеральных законов.

В связи с недавними конституционными поправками, на конституционном уровне был закреплен правовой статус публичной власти, в состав которой стали входить и органы местного самоуправления. Тем самым, публичная власть впервые приобрела свое конституционное значение несмотря на то, что ее понятие так и не было раскрыто в конституционных нормах. Несмотря на отсутствие конституционного закрепления, законодатель придал существенное внимание данному институту, закрепив его правовое положение в иных нормативных правовых актах.

Проблемой правового регулирования конституционной ответственности органов публичной власти субъектов РФ можно назвать отсутствие единого законодательного акта, предусматривающего общие условия привлечения к данному виду ответственности, независимо от самого региона, а также условия применения конституционно-правовой ответственности, ее виды, перечень субъектов, к которым она может быть применена и иные условия, необходимые для эффективной реализации данного вида ответственности в отношении органов публичной власти субъектов РФ.

Характеризуя федеративные отношения, обратим внимание на то, что сфера деятельности органов власти регионального уровня распространяется на определенный субъект, на который также распространяется действие органов федеральной власти. Таким образом, на одной территории продолжают свое действие федеральные органы власти, несмотря на действие региональных властей. Актуальным, в связи с этим является институт разделения полномочий, а также делегирования полномочий между органами власти.

Следует отметить то, что для дальнейшего эффективного функционирования института публичной власти, следует более четко установить разграничение предметов ведения. Институт делегирования на наш взгляд будет способствовать более четкому построению взаимоотношений между различными уровнями власти, входящих в единую систему публичной власти.

Как считает Чаплинский А. В., «Предмет ведения – это «круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. Полномочие – это право и обязанность соответствующего органа государственной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения» [10, с. 33-38].

Органы власти федерации не обладают неограниченными полномочиями по управлению государством, данные полномочия они должны делегировать органам власти субъектов Федерации и установить таким образом, разграничение предметов ведения.

Как считает И. А. Ромайкин, «Субъекты федерации в силу своего юридического статуса как составных частей государства являются основными носителями федеративной ответственности» [6, с. 32-39].

Закрепление предметов ведения в конституционных (уставных) нормах субъекта федерации, не должны вступать в конкуренцию с федеральными законодательными нормами.

Верховенство Конституции основано на том, что в ней заложены ключевые принципы и нормы, первичные для всей системы правоотношений внутри конкретного национального правопорядка, для которого конституционные правоположения обладают высшей юридической силой в абсолютном выражении.

Разграничение предметов ведения свидетельствует о том, что полномочия распределяются прежде всего между двумя уровнями власти: федеральным и региональным, хотя, если рассматривать глубже, то полномочия распределяются не только между указанными уровнями, а непосредственно, между самими органами власти.

Характеризуя федеративные отношения, обратим внимание на то, что сфера деятельности органов власти регионального уровня распространяется на определенный субъект, на который также распространяется действие органов федеральной власти.

Таким образом, на одной территории действуют федеральные органы власти, несмотря на действие региональных властей. Актуальным, в связи с этим является институт разделения полномочий, а также делегирования полномочий между органами власти.

При выстраивании модели отношений между региональными органами власти и федеральным центром, могут возникнуть некоторые разногласия, именуемые в теории конституционного права конфликтом интересов. Для его преодоления начинает свое действие институт федерального вмешательства.

Федеральное вмешательство оказывает положительное влияние на выстраивание модели взаимоотношений между регионами и федеральным центром в случае возникновения разногласий, но в то же время снижает авторитет органов публичной власти субъекта РФ, в отношении которого принято федеральное вмешательство.

После того, как в субъекте РФ будет применено федеральное вмешательство, полномочия органов публичной власти будут частично ограничены.

Можно отметить на назревшую необходимость внесения изменений в действующее законодательство об отзыве высшего должностного лица субъекта очевидна. Изменения должны предусмотреть четкие основания привлечения высшего должностного лица субъекта к конституционно-правовой ответственности.

Для решения проблемы привлечения к конституционно-правовой ответственности публично-правовых субъектов, на наш взгляд, необходимо сделать также следующее.

Во-первых, предусмотреть возможность привлечения к ответственности всех публично-правовых субъектов в случае совершения ими деяний, нарушающих конституционные нормы.

К числу публично-правовых субъектов конституционной ответственности следует относить органы государственной и муниципальной власти, а также политические партии, которые обладают возможностью определять действия своих представителей, избранных в органы государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, выделить ряд деликтов на основе механизма совершения правонарушения, что, во-первых, позволит связать деяние и причиненный им вред, во-вторых, констатировать правонарушение при определенном способе действия либо бездействия субъекта.

В качестве единого основания для отрешения главы субъекта от должности предлагается неисполнение или ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Предлагаемый механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации в течение месяца со дня вынесения предупреждения, он отрешается от должности.

По мнению Курбановой З. М. необходимы систематизированные нормы, которые распространяли бы свое действие на остальные аспекты деятельности депутата (участие в политической жизни государства, дебаты и т. д.) [4, с. 45].

Предложенные направления и конкретные способы борьбы с юридическими коллизиями позволят не только сократить число уже существующих противоречий, но и предотвратить образование новых, сделать процесс их устранения контролируемым, разработать эффективный механизм предотвращения и разрешения юридических коллизий.