Предметом данной статьи является правовое регулирование «режима повышенной опасности» в городе Москве, как субъекте Российской Федерации (федеративное устройстве РФ изложено в иной нашей публикации) [22].
Поводом же к подготовке данной статьи послужили факты обращения граждан в медицинские учреждения в связи с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19) [25].
Еще 11 марта 2020 г. Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) была объявлена пандемия коронавирусной инфекции (COVID-19), на что по-разному среагировали субъекты международного права, в том числе и Российская Федерации (мы предлагаем с 25 декабря 1991 г. для названия государства использовать исключительно этот термин) [23].
В Российской Федерации, несмотря на действующий Федеральный закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г. [1], Президентом РФ было принято несколько подзаконных нормативных правовых актов (причем без использования в качестве правового обоснования Федерального закона РФ от 11 ноября 1994 г.), фактически предопределивших содержание государственной политики по противодействию пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) [24].
Так, 25 марта 2020 г. [2] был принят Указ Президента РФ «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» (№ 206) («В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации и в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации постановляю: 1. Установить с 30 марта по 3 апреля 2020 г. нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы»).
2 апреля 2020 г. [3] был принят Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (№ 239) («В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации постановляю: 1. Установить с 4 по 30 апреля 2020 г. включительно нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы»).
28 апреля 2020 г. [4] был принят Указ Президента РФ «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (№ 294) («В целях дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации постановляю: 1. Установить с 6 по 8 мая 2020 г. включительно нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы»).
11 мая 2020 г. [5] был принят Указ Президента РФ «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (№ 316) («В целях дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации постановляю: 1. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить: а) определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения …; б) приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации; в) установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки»). Иначе говоря, Президент РФ, по нашему мнению, преждевременно делегировал часть своих полномочий «Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации». Ныне в Российской Федерации 85 субъектов РФ, что, несомненно, порождает «импровизации» в применении «ограничительных мер» при противодействии пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19).
Так, в городе федерального значения – городе Москве уже принято несколько нормативных правовых актов, действие которых должно распространяться исключительно на территорию данного субъекта Российской Федерации и ее жителей, а также лиц, на законных основаниях находящихся в нем.
В первую очередь обращаем внимание на Указ Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г. [8] («В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: 1. Ввести на территории города Москвы режим повышенной готовности. 2. Запретить до 1 мая 2020 г. проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий».
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 33-УМ от 27 марта 2020 г. [9] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …».
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 34-УМ от 29 марта 2020 г. [10] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности»: 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …».
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 35-УМ от 31 марта 2020 г. [11] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … : 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 36-УМ от 2 апреля 2020 г. [12] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: 1. Ввести на территории города Москвы режим повышенной готовности. 2. Запретить до 1 мая 2020 г. проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 53-УМ от 30 апреля 2020 г. [13] внесены изменения в Указ Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» …»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 55-УМ от 7 мая 2020 г. [14] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. № 40-УМ и от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ» № 56-УМ от 7 мая 2020 г. [15] внесены изменения в иные подзаконные нормативные правовые акты относительно «режима повышенной готовности» («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. № 40-УМ «Об особенностях применения мер ответственности за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями режима повышенной готовности в городе Москве» …: …»).
Указом Мэра Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 59-УМ от 21 мая 2020 г. [16] предложена новая редакция Указа Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменения в указ Мэра Москвы от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ» (вместе с «Порядком оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве») № 60-УМ от 21 мая 2020 г. [17] внесены изменения в иные подзаконные нормативные правовые акты относительно «режима повышенной готовности» («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменение в указ Мэра Москвы от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве» …»).
Указом Мэра Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 61-УМ от 27 мая 2020 г. [18] вновь внесены изменения в Указ Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … 1.1. Указ изложить в следующей редакции: …»).
Указом Мэра г. Москвы «О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. № 40-УМ и от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ» № 62-УМ от 21 мая 2020 г. [19] внесены изменения в иные подзаконные нормативные правовые акты относительно «режима повышенной готовности» («В соответствии с Законом города Москвы … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. № 40-УМ «Об особенностях применения мер ответственности за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями режима повышенной готовности в городе Москве» …»).
Примечательность Указа Мэра Москвы «Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности» № 68-УМ от 8 июня 2020 г. [20] в том, что в нем, как м Указе Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г., в качестве правового обоснования использован Федеральный закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г. («В соответствии со статьей 11 Федерального закона … «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в связи с улучшением эпидемиологической ситуации в городе Москве: 1. Снять с 9 июня 2020 г. ограничение для граждан на покидание мест проживания (пребывания) в любых целях, включая прогулки и занятия физической культурой и спортом, в том числе с применением графика, при условии соблюдения санитарно-эпидемиологических требований, установленных Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве, указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … и иными правовыми актами. …»).
Указом Мэра Москвы «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» № 69-УМ от 8 июня 2020 г. [21] внесены изменения в Указ Мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. («В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. … «О правовых актах города Москвы»: 1. Внести изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» … 1.1. В пункте 2 указа слова «до 14 июня 2020 г. (включительно)» исключить. 1.2. В пунктах 3.2, 3.4, 4, 10 и 25 указа слова «по 14 июня 2020 г. (включительно)» исключить. 1.3. В пунктах 14.2, 20.3 и 20.4 указа слова «по 14 июня 2020 г.» заменить словами «по 8 июня 2020 г.», слова «не ранее 14 июня 2020 г.» заменить словами «не ранее 12 июня 2020 г.». 1.4. В пункте 20.5 указа слова «по 14 июня 2020 г.» заменить словами «по 8 июня 2020 г.», слова «не раньше 14 июня 2020 г.» заменить словами «не раньше 12 июня 2020 г.». 1.5. В приложении 3 к указу слова «по 14 июня 2020 г. (включительно)» исключить»).
Следует такте отметить, что нормативным правовым актом с наивысшей юридической силой в г. Москве является Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. [6]. Все иные нормативные правовые акты г. Москвы, в том числе и иные законы г. Москвы, и подзаконные нормативные правовые акты, по юридической силе фактически приравненные к законам г. Москвы, не могут противоречить Уставу города Москвы. Определять подобные несоответствия призван Уставный суд города Москвы, организация и деятельность которого урегулированы Законом г. Москвы «Об Уставном суде города Москвы» от 13 февраля 2002 г. [7].
Таким образом, «режим повышенной опасности» в полной мере не позволил обеспечить предупреждение пандемии короновирусной инфекции (COVID-19) в городе Москве.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, Указ Президента РФ «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» № 206 от 25 марта 2020 г. не корреспондирует нормативному правовому акту с большей юридической силой - Федеральному закону РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г.
Во-вторых, принятие Президентом РФ Указа «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» № 316 от 11 мая 2020 г., регламентирующим порядок передачи своих полномочий высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по регулированию санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), представляется преждевременным.
В-третьих, первым нормативным правовым актом в городе федерального значения – городе Москве, призванным противодействовать новой коронавирусной инфекции, обозначенной как «2019-nCoV», явился Указ Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г.
В-четвертых, использование в Указе Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г. в качестве правового обоснования Федерального закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г. может рассматриваться как превышение полномочий высшим должностным лицам исполнительного органа государственной власти города Москвы.
В-пятых, совершенствование Указа Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г. посредством его семикратного обновления (новые редакции: от 27 марта 2020 г., от 29 марта 2020 г., от 31 марта 2020 г., от 2 апреля 2020 г., от 7 мая 2020 г., от 21 мая 2020 г., от 27 мая 2020 г.) лишь усложнило регулирование «режима повышенной опасности» в городе Москве.
В-шестых, подзаконные нормативные правовые акты г. Москвы, в особенности Указ Мэра г. Москвы «О введении режима повышенной готовности» № 12-УМ от 5 марта 2020 г., регулирующие «режим повышенной готовности» в связи с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19), нуждаются в проверке Уставным судом города Москвы на предмет их соответствия Уставу г. Москвы.
