Основы деятельности государственных органов, прямо или косвенно задействованных в осуществлении государственной кадастровой оценки, базируются на конституционно закрепленных положениях. В частности, в ст.ст. 10, 11 Конституции РФ установлены правовые основы деятельности органов государственной власти.
Особая значимость деятельности по осуществлению государственной кадастровой оценки обусловлена необходимостью соблюдения действующего законодательства РФ и обеспечение правопорядка в исследуемом направлении. Следует рассмотреть более подробно правовое регулирование государственной кадастровой оценки. Необходимо отметить как особенности правового регулирования данного вопроса, так и подходы, сложившиеся в юридической литературе.
Правовое регулирование деятельности по осуществлению государственной кадастровой оценки основано на комплексном толковании целого ряда нормативных правовых актов. При этом играет роль не только Закон о государственной кадастровой оценке и ведомственные нормативные акты, но и иные нормы.
Рассмотрение системы источников правового регулирования деятельности по осуществлению государственной кадастровой оценки следует начать с определения источников права в целом. Так, О.С. Болгова классифицирует источники права по форме внешнего выражения; разделяет источники права на официальные и неофициальные источники; выделяет письменные и неписьменные источники; прямые и косвенные источники права [3, с. 49].
Как отмечает С.В. Мирошник, с течением времени, происходит изменение организации публичных органов, изменяются правовые нормы и взаимодействие между государством, обществом и отдельной личностью. В форме права государство придает изложенной воле официальный характер, возникает общеобязательный характер предписания для исполнителей, т.е. всех юридических и физических лиц на территории страны.
Таким образом, рассматривая источники правового регулирования государственной кадастровой оценки, следует отметить, что на современном этапе развития РФ, основным источником права является нормативный правовой акт. Итак, нормативно-правовой акт является одним из основных источников. Иные источники права не имеют столь высокой общерегулятивной ценности [4, с. 204].
В отечественной юридической науке выделяются признаки, которые характеризуют нормативно-правовой акт посредством его свойств, целесообразно выделить основные из них:
- письменная форма;
- принятие исключительно уполномоченными субъектами;
- особый порядок принятия и официальный порядок опубликования;
- правовая природа нормативно-правового акта связана с государственно-волевым характером;
- высшая юридическая сила;
- наличие системы, форм, структуры;
- общеобязательность;
- многократное применение и ряд других.
Основополагающим значением на уровне федерального законодательства, несомненно, выступает ФЗ «О государственной кадастровой оценке», в ст. 2 которого указано: «Государственная кадастровая оценка проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки» [5].
На основе приведенного выше исследования позиций юридической доктрины, следует сделать вывод о том, что основные источники государственной кадастровой оценки можно разделить на два вида: международные и внутригосударственные. Как правило, соглашения ориентированы на то, что государства, принявшие на себя международные обязательства, будут универсально применять такие правила.
Например, важнейшими, базовыми документами международного уровня, выступающими в качестве основных источников прав человека, выступают Всеобщая декларация прав человека, в которой закреплены впервые наиболее важные права. Несмотря на то, что данный нормативный правовой акт не регулирует прямо осуществление государственной кадастровой оценки, косвенно он данный процесс затрагивает. Так, при реализации мер, связанных с государственной кадастровой оценкой, должны соблюдаться права заинтересованных субъектов, использоваться только законные средства и др.
Соответственно, определенные международные правовые акты положены и в основу источников деятельности государственных органов по поводу осуществления государственной кадастровой оценки, уполномоченных на выполнение возложенных функций в исследуемой сфере.
Очевидно, что подавляющее большинство международных соглашений, обладают бессрочным характером. Важно отметить, что большинство международных нормативно-правовых актов делает акцент на то, что все государства будут применять его единообразно, в частности, к некоторым из них недопустимо делать оговорки при ратификации или присоединении. В качестве примера можно привести определенные акты, связанные с регулированием актуальных направлений деятельности внутригосударственных органов власти. Важно отметить, что практически любая отрасль законодательства базируется на нормах международного права.
Следует привести примеры международных нормативных правовых актов, которые должны принимать во внимание должностные лица государственных органов при осуществлении государственной кадастровой оценки:
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.;
- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней и многие другие. Необходимо учитывать, что также существует целый ряд двусторонних соглашений, связанных с деятельностью государственных органов.
Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в качестве составной части ее правовой системы. Рассматривая внутригосударственные источники деятельности, связанной с осуществлением государственной кадастровой оценки, прежде всего, следует выделить основной закон РФ – Конституцию РФ.
Присутствует деление законов на федеральные и законы субъектов РФ. Как правило, федеральные законы действуют, на территории всей страны, региональные действуют на территории одного субъекта. При расхождении регионального закона с федеральным, применяются нормы последнего.
Не вызывает сомнения, что основополагающим значением в правовом регулировании государственной кадастровой оценки, обладает Закон о государственной кадастровой оценке. Кроме того, основы деятельности в данном направлении базируются на положениях, установленных:
- ГК РФ;
- ГрК РФ;
- Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ);
- ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»;
- ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», в ст. 24.13 которого определены особенности формирования перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке и др.
Несомненно, в вопросах государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, основополагающим значением обладает осуществление государственной регистрации соответствующих объектов недвижимости.
В настоящее время, особую значимость приобретают вопросы государственной регистрации прав на объекты недвижимости и особенности реализации данного правового явления на практике. Как правило, данное положение обусловлено рядом факторов, среди которых следующие. На сегодняшний день, недвижимость является своеобразным стабильным фактором, и многие граждане, в условиях колебания национальной валюты, предпочитают осуществлять покупку различных объектов. Используются объекты недвижимости и в рамках осуществления предпринимательской деятельности.
Государственная регистрация прав на объекты недвижимости является тем фактором, который предопределяет возможности нормального пользования такими объектами и является правоустанавливающим фактом в системе определения правомочий лиц, владеющих объектом недвижимости или пользующимся им на иных законных основаниях.
Кроме указанного, важность государственной регистрации прав на объекты недвижимости связана с недопустимостью возможных правонарушений, которые могут допускать третьи лица по отношению к конкретным объектам. Фактически, государственная регистрация, которая произведена в порядке, установленном действующим законодательством, выступает в качестве гарантии защиты прав собственников недвижимости и выступает как средство борьбы с подлогами и правонарушениями в области оборота недвижимости.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: «Правовую основу государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации» [12].
Как правило, важнейшим основанием государственной регистрации является регистрация права собственности (но, это не единственное право, которое подлежит регистрации в установленном законом порядке), на основании чего возникают права собственника, следующие из гражданского законодательства (ст. 209 ГК РФ и др.). Возникновение права собственности происходит на основании юридических фактов, которые предусмотрены законом (договор купли-продажи, договор дарения, на основании наследования и пр.). Соответственно, можно говорить о том, что все указанные факты могут быть положены в основу регистрации соответствующего права собственности на объекты недвижимости.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 № 218-ФЗ: «В случаях, установленных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую основу государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав составляют также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - орган нормативно-правового регулирования)» [12].
Как отмечают Д.Р. Валеев, Д.А. Шаповалов: «Жилые помещения (квартиры, дома) – это недвижимое имущество. Право собственности на недвижимость, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации» [15].
Как правило, объекты недвижимости, подлежащие государственной кадастровой оценке, могут быть как жилыми, так и не жилыми. Здесь следует обратиться к положениям п. 1 ст. 130 ГК РФ, в соответствии с которым, к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в т.ч. здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
К недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке.
Представляется, что необходимо выделить определенные характеристики объекта недвижимости, имеющих самостоятельное юридическое значение, в т.ч. для целей государственно регистрации и дальнейшего осуществления кадастровой оценки:
- наличие изолированности;
- недвижимость объекта, т.е. наличие прочной связи с землей;
- невозможность перемещения объекта без причинения несоразмерного ущерба;
- создание объекта недвижимости в установленном законом порядке, с соблюдением градостроительных и иных норм и правил.
В качестве даты государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав. Необходимо отметить, что ст. 69 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», вступающего в силу с 1.01.2017 г., установлены положения о признании прав на объекты недвижимости, возникших до дня, а также после дня вступления в силу данного документа. Также закреплены нормы о регистрации таких прав в ЕГРН. В рамках № 218-ФЗ объединены существующая на сегодняшний день нормативно-правовая база двух отраслей деятельности, среди которых кадастровый учет и государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества. В рамках данного закона, установлены важнейшие положения в сфере государственной регистрации объектов недвижимости.
Необходимо отметить, государственная регистрация как деятельность конкретных должностных лиц, осуществляющих государственную регистрацию прав на объекты недвижимости, рассматриваться в узком и широком смысле. Соответственно, исходя из широкой трактовки, под государственной регистрацией прав следует понимать сферу исполнительно-распорядительной деятельности, центральное место в которой занимает Росреестр – служба государственной регистрации. Соответственно, такая деятельность должна рассматриваться в контексте широких вопросов государственного управления в области кадастра и государственной регистрации.
Г.В. Атаманчук указывает следующие обязательные свойства государственного управления, которые в полной мере могут быть использованы по отношению к вопросам кадастровой оценки:
- управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;
- всеобщность государственного управления;
- системность [17, с. 115].
Итак, в аспекте широкого понимания, государственное управление представляет собой в целом регулирующую деятельность государства. В узком понимании, государственное управление – это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Государственное управление единовременно включает в себя следующие категории:
- государственная управленческая деятельность;
- область государственного управления;
- отрасль государственного управления.
Соответственно, можно говорить о деятельности Росреестра в части осуществления государственной регистрации прав на объекты недвижимости в целом и проведение далее кадастровой оценки. В узком смысле, необходимо рассматривать данную деятельность на основании заявления конкретного заинтересованного субъекта.
В соответствии со ст. 3 № 218-ФЗ, Росреестр является федеральным органом в области государственной регистрации, который разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики осуществления государственной кадастровой оценки.
Следует отметить принципиально важные моменты, которые затрагивают вопросы регистрации прав на объекты недвижимости в свете изменений ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»:
- Ведение ЕГРН ведется в электронной форме.
- Государственная регистрация прав и государственный кадастровый учет недвижимого имущества осуществляются одним уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Росреестром и его территориальным органами. Соответственно, Федеральная кадастровая палата имеет полномочия многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг.
- Закреплен принцип, согласно которому, место подачи заявления на регистрацию права не находится в зависимости от места нахождения объекта недвижимости. Перечень подразделений Росреестра и многофункциональных центров опубликован на официальном сайте Росреестра.
- Значительное внимание уделяется развитию механизмов межведомственного взаимодействия (например, с налоговыми органами и др.).
- В отдельных случаях имеет место единая процедура государственной регистрации права и государственного кадастрового учета объекта, на основании одного общего заявления, например:
- в случае создания объекта недвижимости, для которого отсутствует необходимость получать разрешение на ввод в эксплуатацию;
- в случае образования объекта недвижимости;
- при прекращении существования объекта недвижимости;
- при государственной регистрации ограничений и обременений.
В иных ситуация, указанные действия осуществляются раздельным путем.
На сегодняшний день, объединение системы регистрации прав и кадастрового учета связано с совершенствованием механизма защиты правообладателей.
Как справедливо указывают Р.А. Белан, А.В. Кирилюк: «В настоящее время сделки, непосредственно связанные с недвижимым имуществом, составляют колоссальную часть хозяйственного оборота и, как правило, оказывают большое воздействие как на развитие экономической сферы жизни общества, так и на изменение правовой базы, контролирующей обширный спектр вопросов, касающихся общественных отношений, который тесно связаны с гражданским оборотом» [2].
Следует выделить основные цели существования института государственной регистрации и государственной кадастровой оценки:
- обеспечение защиты имущественных прав на недвижимость участников гражданского оборота, основанной на конституционной обязанности государства осуществлять защиту собственности (ст. 8 Конституции РФ);
- создает предпосылку для реализации иных целей регистрации (определение объема прав, возможность реализации правомочий, их пределы и пр.).
Необходимо выделить важнейшие признаки государственной регистрации объектов недвижимости и их дальнейшей кадастровой оценки, которые активно применяются на сегодняшний день (на основании совокупного толкования источников правовой регламентации исследуемых институтов):
- принцип оценки, подразумевающей исследование соответствия совершаемых действий уполномоченным государственным органом (Росреестром) требованиям действующего законодательства;
- принцип приоритетности, подразумевающий, что повторная регистрация прав на один и тот же объект в том же объеме не допускается, равно как и не допускается многократное необоснованное применение кадастровой оценки;
- принцип индивидуализации, заключающийся в создании индивидуальных характеристик объектов недвижимости – т.е. конкретных объектов, указание их конкретных данных;
- принцип независимости государственного регистратора и должностного лица, осуществляющего кадастровую оценку, в процессе реализации возложенных полномочий;
- наличие государственного характера в совершении установленных действий уполномоченным органом;
- самостоятельность реализуемых функций;
- гласность (открытость).
Не малую роль играют в правовом обеспечении деятельности, связанной с государственной кадастровой оценкой объектов недвижимости, Указы Президента РФ. Так, действует Указ Президента РФ «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».
Отдельные вопросы, связанные с по поводу государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, отражаются в Постановлениях Правительства РФ. В частности, следует выделить:
- Постановление Правительства РФ «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»
- Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 – 13, 15, 15(1), 15.2 статьи 32 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости» и др.
Существенную роль в регулировании деятельности по осуществлению государственной кадастровой оценки, играют ведомственные нормативные акты. Реализация общих и ведомственных принципов нормотворчества обладает существенным теоретическим и прикладным значением, в связи с тем, что способствует надлежащему правовому порядку.
В соответствии со ч. 2 ст. 5 Закона о государственной кадастровой оценке, федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки, осуществляет:
- выработку государственной политики в сфере государственной кадастровой оценки;
- нормативно-правовое регулирование в сфере государственной кадастровой оценки;
- разработку и утверждение методических указаний о государственной кадастровой оценке, внесение изменений в методические указания о государственной кадастровой оценке;
- иные функции.
Основной причиной, обусловившей зарождение, функционирование и развитие ведомственного нормотворчества является потребность, которую диктуют современные общественные отношения. Очевидно, что как никогда ранее, отдельным ведомствам, необходимо детальное описание внутриведомственных особенностей служебной деятельности, что способствует эффективности функционирования самого органа. Ведущими органами в исследуемой сфере выступает, несомненно, Минэкономразвития России, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ряд других.
Как правило, издание данных ведомственных актов уполномоченных органов предполагает правовое регулирование вопросов организации деятельности по поводу государственной кадастровой оценки объектов недвижимости и конкретизацию ее различных положений. В ведомственных нормативных актах конкретизируются формы и методы работы по различным вопросам, формируются требования по отношению к порядку обобщения информации и результатов работы, происходит разграничение компетенций между различными структурными подразделениями и др.
В качестве примера ведомственных нормативных актов, в которых конкретизируются отдельные положения, имеющие значение для деятельности в сфере государственной кадастровой оценке объектов недвижимости, следует отметить:
- Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке»;
- Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Порядка формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке»;
- Приказ Росреестра «О наделении федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» полномочиями по формированию и предоставлению перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке» и др.
Дать правовую оценку тому или иному внутриведомственному акту допустимо только при учете всей системы законодательства, в т.ч. вышестоящего уровня, что представляется важным. В таком свете, недопустимым становится противоречие ведомственных нормативных актов вышестоящим законам, в том числе и Закону о государственной кадастровой оценке и Закона о государственной регистрации.
Подводя итоги, следует построить иерархию источников правовой регламентации государственной кадастровой оценки объектов недвижимости: международные акты РФ; Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; ведомственные акты. Соответственно, в каждом из перечисленных источников выражаются те или иные вопросы, затрагивающие систему правового регулирования государственной кадастровой оценки объектов недвижимости.
На основании указанного, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование государственной кадастровой оценки объектов недвижимости базируется на совокупности нормативных правовых актов, предопределяющих особенности деятельности уполномоченных государственных органов (Росреестра и др.). Совокупность источников правового регулирования исследуемого вопроса имеет достаточно сложную структуру.
В качестве объектов государственной кадастровой оценки выступают объекты недвижимости, вытекающие из перечня объектов, указанных в гражданском законодательстве и подлежащие по закону государственной кадастровой оценке. Важнейшие принципы государственной кадастровой оценки представляют собой основы деятельности, связанной с государственной кадастровой оценкой, обязательные для выполнения (законность, независимость, индивидуализация, гласность, открытость и др.). Далее, целесообразно рассмотреть особенности порядка проведения, полномочия и обязанности уполномоченных бюджетных учреждений, осуществление надзора в сфере государственной кадастровой оценки.
