Совершенствование деятельности в сфере государственного ветеринарного надзора и контроля (на примере Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области)

Существующая система организации государственного ветеринарного надзора в РФ, которая фактически заимствована из советской модели и является ее продолжением. Современные общественные реалии требуют её изменения и совершенствования. Возникает вопрос о действенности организационных механизмов реализации ветеринарного контроля, эффективности системы в целом и возможных путей ее обновления и трансформации в контексте соответствия принципов построения мировым стандартам.

Ветеринарный надзор является одним из направлений, которое нуждается в совершенствовании в силу объективных обстоятельств, поскольку касается не только безопасности населения, эпизоотической и ветеринарно-санитарной безопасности страны, но еще и важным элементом экономической и продовольственной составляющих национальной безопасности Российской Федерации.

Речь идет об обязательном ветеринарном надзоре в отношении импортной продукции животного происхождения и продукции, экспортером которой является Российская Федерация. В этих условиях проблема поиска путей совершенствования существующей системы организационного обеспечения и механизмов государственного ветеринарного надзора приобретает особенную актуальность.

Деятельность Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО осуществляется в рамках полномочий, определенных Положением об Управлении по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, утвержденным приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 15.04.2013 № 168, требований актов Евразийского экономического союза, Таможенного союза, конвенций, соглашений и программ, относящихся к сфере деятельности Россельхознадзора, и в соответствии с локальными нормативными актами [1].

Основными задачами   контрольно-надзорной деятельности Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО являются:

• защита населения от болезней, общих для человека и животных;
• обеспечение безопасности продуктов животного происхождения в ветеринарно-санитарном отношении;
• обеспечение охраны территории Российской Федерации от заноса и распространения заразных болезней, общих для человека и животных, а также недопущение ввоза опасной в ветеринарно-санитарном отношении продукции животного происхождения;
• предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных;
• обеспечение качества и безопасности лекарственных средств для ветеринарного применения, кормовых добавок и кормов, изготовленных с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов, на всех стадиях производства и обращения [1].

В рамках установленных полномочий Управлением Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО проводится необходимая работа по реализации приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности».

Управлением обеспечивается выполнение комплекса мероприятий, связанных с исполнением Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года № 560 «О применении отдельных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [2]; дальнейшее развитие экспортного потенциала аграрно-промышленного комплекса Российской Федерации.

Особое внимание Управлением уделяется качеству и безопасности продукции сельскохозяйственного производства при ее экспорте и обороте на территории ему подконтрольной. Приняты необходимые меры по исполнению соответствующих норм Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» в части введения обязательной ветеринарной сертификации подконтрольных товаров на территории подконтрольной Управлению. В настоящее время ветеринарные сопроводительные документы оформляются в электронной форме, в федеральной государственной системе в области ветеринарии (ФГИС «ВетИС) [3].

В своей деятельности, в сфере государственного ветеринарного надзора и контроля, Управление взаимодействует с соответствующими федеральными и региональными органами исполнительной власти, с общественными объединениями.

Деятельность Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО в сфере государственного ветеринарного надзора и контроля осуществляется по следующим направлениям:

1. Осуществление государственного ветеринарного надзора внутри субъекта, так называемый внутренний надзор. В рамках Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4] и Федерального закона № 99-ФЗ от 04.05.2011 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [5] в 2018 году проведено 282 контрольно-надзорных мероприятий, в 2017 г. – 429 контрольно-надзорных мероприятий, в 2016г. – 452.

Совместно с прокуратурой края Управлением проводятся внеплановые проверки в отношении хозяйствующих субъектов с целью выявления и пресечения деятельности по ввозу на территорию РФ санкционной продукции животного происхождения.

Совместно с прокуратурой, правоохранительными и контролирующими органами – по выявлению и пресечению торговли продукцией животного происхождения в несанкционированных местах (ВБР, молока, мяса и др.) Управлением проводятся рейдовые мероприятия.

2. Контрольно-надзорная деятельность в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения. На территории Хабаровского края и Еврейской автономной области осуществляют деятельность 84 объекта государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, из них 72 – Хабаровский край и 12 – Еврейская автономная область.

3. Государственный эпизоотологический мониторинг территории Хабаровского края и Еврейской автономной области. В 2018 году Управление совместно с государственной ветеринарной службой края и области осуществляет проведение эпизоотического мониторинга на подконтрольной территории, отобрано и направлено в ФГБУ «ПМВЛ» и ФГБУ «ВНИИЗЖ» 5960 проб материала для проведения исследований. По результатам лабораторных исследований выявлено особо опасное заболевание у плотоядных – бешенство (18 случаев). В 2017 году отобрано и направлено для исследования 6956 проб (2016 – 6577) [6].

4. Государственный мониторинг качества и безопасности животноводческой продукции. В рамках государственных работ («Безопасность пищевой продукции» и «Пищевой мониторинг») в 2018 году Управлением отобрано и направлено на исследование 1524 пробы. По результатам лабораторных исследований 158 проб имели положительный результат. Реализация мониторинга поднадзорной продукции по показателям пищевой безопасности на территории края и области осуществляется в ФГБУ «Приморская МВЛ», в 2017 году направлено 892 пробы (2016 – 1274). По результатам лабораторных исследований за 2017 г. 58 исследований имели положительный результат (2016 – 58) [6].

По результатам исследований принимаются необходимые меры. В частности, на предприятиях вводится режим усиленного лабораторного контроля, информируются хозяйствующие субъекты – владельцы продукции, изготовители продукции, территориальные управления Роспотребнадзора; осуществляется работа с органами исполнительной власти, управлениями ветеринарии субъектов, ТУ Россельхознадзора, правоохранительными органами, по месту нахождения предприятий – изготовителей.

По вопросу приостановления/прекращения действия деклараций о соответствии продукции подконтрольной ветеринарному надзору в 2018 году Управлением направлено 31 обращение в Федеральную службу по аккредитации. Из них действие 8 деклараций о соответствии прекращено, действие 5 деклараций приостановлено, 1 производитель молочной продукции прекратил деятельность в связи с вынесенным предписанием о приостановлении действия декларации.

5. Деятельность по развитию электронной ветеринарной сертификации. Совместно с Управлением ветеринарии Правительства Хабаровского края и Управлением ветеринарии при Правительстве Еврейской автономной области Управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО осуществило работу по вопросу обеспечения внедрения электронной ветеринарной сертификации с использованием Федеральной государственной информационной системы «Меркурий» (далее – ФГИС «Меркурий»). Переход на обязательное оформление ВСД в электронном виде осуществлен с 1 июля 2018 года.

Управлением обеспечен доступ хозяйствующих субъектов в систему ФГИС «Меркурий».

В период 2018 года на территории Хабаровского края и Еврейской автономной области зарегистрировано более 8000 хозяйствующих субъектов (далее – ХС), из них имеющих доступ в ФГИС «Меркурий» - 3733, Получателей продукции насчитывается 13945 ХС и отправителей продукции 8615 ХС.

Уполномоченными лицами хозяйствующих субъектов, аттестованными специалистами, специалистами учреждений ветеринарии края, за 2018 год оформлено: 5 432 170 электронных ветеринарных сертификатов (2017 год –
1 332 215); 7 556 ВСД на бумажных носителях (2017 год – 34 108) [6].

Управление на постоянной основе продолжает осуществлять регистрацию хозяйствующих субъектов для работы их в электронной ветеринарной сертификации с использованием ФГИС «Меркурий». Управлением Россельхознадзора на постоянной основе оказываются консультативные услуги в этой сфере хозяйствующим субъектам.

Кроме того, на официальном сайте Управления в сети «Интернет» размещена информация, по вопросу электронной ветеринарной сертификации.

В Хабаровском крае и Еврейской автономной области 99,9 % ветеринарных сопроводительных документов выдается в электронном виде по отношению к выданным ветеринарным сопроводительным документам на бумажных носителях.

Управление совместно с органами исполнительной власти Хабаровского края и Еврейской автономной области осуществляют мониторинг по выявлению нарушений при оформлении электронных ветеринарных сопроводительных документов уполномоченными лицами организаций, являющихся участниками оборота подконтрольных товаров, в том числе и аттестованных специалистов.

По результатам мониторинга работы уполномоченных лиц организаций, являющихся производителями и участниками оборота подконтрольных товаров, и аттестованных специалистов в области ветеринарии на территории Хабаровского края и Еврейской автономной области, Управлением, выдано 24 предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований при оформлении эВСД.

6. Деятельность в сфере ветеринарного надзора при экспортно-импортных операциях, на транспорте и в области международного сотрудничества.

При осуществлении государственного ветеринарного надзора в отношении подконтрольных товаров в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации досматриваются подконтрольные грузы. Так, в 2018 году по импорту досмотрено 4079 транспортных средств;      по экспорту досмотрено 3200 тонн; по внутрироссийским перевозкам досмотрено 5160 тр. средств, 133484 тонн подконтрольно продукции; задержано по внутрироссийским перевозкам 561 тонна подконтрольных грузов [6].

В ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий специалистами Управления отдела ветеринарного надзора и контроля на постоянной основе проводится работа по выявлению и обнаружению продукции животного происхождения, запрещенной к ввозу в Российскую Федерацию.

Несмотря на положительный опыт работы Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО в сфере государственного ветеринарного надзора и контроля его организация носит проблемный характер. В настоящее время избыточная административная нагрузка на бизнес является следствием ключевых проблем реализации органами власти функций контроля (надзора). К этим проблемам автор относит:

– пересечение и дублирование различных методов государственного регулирования в отношении одного объекта контроля;

– ориентацию федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) на наказание, а не на профилактику нарушений;

– непрозрачность для бизнеса принципов выбора форм, объектов контроля (надзора), процедуры прохождения мероприятий контроля (надзора);

– нехватку информации у бизнеса: о полном объеме обязательных требований, необходимой отчетности, параметрах, которые будут отслеживаться во время проверки, правомерных и неправомерных действиях органов контроля (надзора) и т.д.;

– неэффективный режим коммуникации органов контроля (надзора) между собой и с бизнесом (например, разные органы контроля (надзора) запрашивают у бизнеса одну и ту же документацию; не во всех ФОИВ налажен режим дистанционного взаимодействия бизнеса с органами контроля (надзора) с помощью электронных сервисов: отчетность во многие органы контроля (надзора) сдается в бумажном виде и т.д.);

– недостаточное использование бизнесом форм саморегулирования.

С целью совершенствования деятельности Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО в сфере государственного ветеринарного надзора и контроля необходимо:

1. Внедрение риск-ориентированного подхода. Это позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органов государственного контроля (надзора), а также снизить административное давление на предприятия и организации малого и среднего бизнеса при контрольных и надзорных мероприятиях. Важно установить критерии отнесения объектов государственного надзора к определённой категории риска. При определении периодичности проведения проверок хозяйствующих субъектов (формирование плана проверок), руководствоваться присвоением той или иной категории (наличием или отсутствием на объекте отклонений от обязательных ветеринарно-санитарных требований при осуществлении деятельности).

Предлагается особое внимание уделить внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного ветеринарного надзора за продукцией животного происхождения, экспортируемой с территории РФ в зарубежные страны. В рамках этого решение о пропуске груза через государственную границу РФ и форме контроля будет зависеть от категории участника внешне-экономической деятельности. Товарная партия предприятия с высокой степенью риска подлежит 100% досмотру и отбору проб для исследования на безопасность продукции и соответствия ветеринарно-санитарным требованиям РФ и страны – импортера. Для установления критериев отнесения к определенной категории риска Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору необходимо разработать методику.

2. Совершенствовать коммуникации, создать на официальном сайте Управления Россельхознадзора публичный рейтинг предприятий, находящихся на территории Хабаровского края и ЕАО, ранжировать их по категориям: без нарушений; с отдельными небольшими нарушениями; злостные нарушители; предприятия, которые только появились на рынке и информация о которых отсутствует. На основании этого рейтинга контрольно-надзорные мероприятия проводить будет гораздо удобнее. Эта информация должна быть доступной для потребителя, что скажется на конкурентоспособности продукции и послужит дополнительным стимулом для производителя повышать качество продукции.

3. Эффективной мерой может стать устранение дублирования функций в сфере ветеринарии на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий в этой области, равно как и разграничение перечня объектов, поднадзорных каждому органу. Автор вносит предложение: федеральным государственным органам по внутреннему ветеринарному направлению осуществлять государственный надзор и контроль за организациями и специалистами, занятыми ветеринарной деятельностью, а также в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения.

На органы государственной власти субъекта РФ, уполномоченные в сфере ветеринарии, необходимо возложить осуществление следующих функций:

• организация и осуществление государственного контроля за организациями и гражданами, осуществляющими производство и оборот продукции животного происхождения;
• организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, установление и отмена карантина на территории субъекта РФ.

Основная задача при совершенствовании деятельности Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю и ЕАО в сфере государственного ветеринарного контроля – обеспечить единообразие подходов к организации контрольно-надзорной деятельности и задать общее направление, понятное как надзирающим органам, так и бизнес-сообществу. Необходимо обеспечить реальное снижение уровня ущерба по контролируемым уровням риска (в первую очередь обеспечение безопасности жизни и здоровья человека); снижение уровня административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности; оптимизировать использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении государственного контроля и надзора.