Проблемы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц в Российской Федерации

В соответствии со ст. 8 Конституции РФ предусмотрено единое пространство как правовая категория, которая определяет, что в Российской Федерации функционирует единое экономическое пространство, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности, определяет правовые основы рыночных отношений, финансовое, валютное, таможенное, кредитное регулирование. Реализация и функционирование данных задач было бы затруднительно без проведения закупочных процедур, которые направлены на рациональное распределение денежных средств и развитию добросовестной конкуренции [3, с. 34-35].

Правовую составляющую закупок товаров, работ, услуг, согласно 223 ФЗ, определяет:

• Конституция РФ, которая обладает высшей юридической силой, являясь «фундаментом» законодательства в сфере государственных закупок. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, обеспечение добросовестной конкуренции, свобода экономической деятельности;
• Гражданский кодекс РФ, который определяет системообразующее, центральное место в структуре гражданского законодательства;
• Федеральный закон 223-ФЗ, который принято считать специальным при проведении закупок;
• Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти. Как указано в п.3 ст. 3 Гражданского кодекса РФ отношения, сопряженные с гражданским законодательством, имеют возможность регулироваться Указами Президента РФ.

Также стоит отметить и Постановления Правительства, регулирующие закупочную деятельность:

1. Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме»;
2. Постановление Правительства РФ от 23.12.2015 № 1414 «О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок» (вместе с «Правилами функционирования единой информационной системы в сфере закупок»);
3. Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
4. Постановление Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 «Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке»;
5. Постановление Правительства РФ от 17.09.2012 № 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана»;
6. Постановление Правительства РФ от 28.11.2011 № 977 «О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»;
7. Постановление Правительства РФ от 31.10.2014 № 1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки» (вместе с «Правилами ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки»);
8. Постановление Правительства РФ от 11.06.2013 № 494 «Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации об объеме выручки отдельных видов юридических лиц и требованиях к такой информации». 9. Постановление Правительства РФ от 22.11.2012 № 1211 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [4].

Принятие в 2011 году Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее 223-ФЗ) закрепило требования к закупочной деятельности как в отношении заказчиков, так и к участникам закупок. В соответствии с данным законом организации, участвующие в закупках, утверждают положение о закупках, которое регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно включать в себя требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные условия.

Однако, стоит отметить и тот факт, что за период действия 223-ФЗ у участников закупочных процедур сформировалось перечень организационных и правовых пробелов в регулировании закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. К которым можно отнести: отсутствие алгоритма к применению требований к действующему законодательству, регулирующему закупочную деятельность, существенный рост неконкурентных закупок, снижение качества закупаемых товаров, работ и услуг, которое в первую очередь связано с существенным ограничением требований к участникам закупкам и т. д.

Рассматривая вопрос правового регулирования при осуществлении закупок согласно 223-ФЗ особое внимание стоит уделить Постановлению Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 (ред. от 16.05.2022) «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» ( далее – Постановление № 925).

С самого начала вступления в силу Постановление №925 у многих участников рынка осталось множество вопросов об механизме применения данного постановления. В связи с чем в стране стали возникать случаи двойственного трактования и как следствие исполнения Постановление № 925 [2, с. 16].

Для поддержки отечественного производителя Правительством РФ было принято и с 1 января 2017 года вступило в силу Постановление № 925, но данный нормативный акт не показал положительного, эффективного воздействия на рынок российского производителя (исполнителя) товаров, работ и услуг. А наоборот показал рост правового агностицизма в закупочной сфере, еще более углубив проблемы непознаваемости сущности современного контроля за закупочной деятельностью.

Основанная суть Постановление № 925 заключается в предоставлении приоритета товарам российского происхождения, выполнения работ и оказание услуг над аналогичными импортными (далее – Приоритет). Данный Приоритет выражается в виде предоставления заказчику права при оценке ценового предложения, снижать на 15 процентов цену договора, при этом договор заключается по цене договора, установленной участником в своей заявке на участие в закупке. Таким образом данная мера должна стимулировать рост заключения контрактов, договоров с российскими лицами. Но на практики реализация Постановления № 925 столкнулась с определенными сложностями.

Основные сложности с реализацией требований Постановления у участников закупочных процедур связаны с признанием заявки отечественной (российской) или иностранной. Это связано с широким перечнем стран предоставления Приоритета. К таким странам относят Китай, США, Индия, Бангладеш и другие, всего порядка 180 государств [1, с. 8-9].

В данной статье, подкрепляя вышесказанное практикой применения Постановление № 925, были рассмотрены вопросы, возникающие в ходе осуществления закупочной деятельности ФГУП «РТРС». Одним из таких вопросов является жалоба в Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве на действие (бездействия) заказчика при проведении закупки, организованной ФГУП «РТРС» исх. № 1358 от 13.01.2022. Заявитель жалобы в своих доводах утверждал, что в закупке № 32110968407 на поставку комплектующих к серверному оборудованию, заказчиком неправомерно применен Приоритет Постановления № 925. В своих доводах заявитель руководствовался тем, что в данной закупке предполагалась поставка оборудования, произведенного исключительно в странах, не попадающих под действия Постановления № 925, в связи с чем у заказчика нет оснований на применение Приоритета Постановления № 925.

На данную жалобу ФГУП «РТРС» подготовило возражение, в котором подробно разъяснил действия при организации и проведении закупки № 32110968407, суть возражения заключается в следующим, указанное оборудования имеет обширный перечь стран происхождения. Также согласно Постановления № 925, Приоритет, устанавливается с учётом положений Генерального соглашения по тарифам и торговли 1994 годи и Договора о Евразийском экономическом союзе. Вследствие чего, всем участникам закупочной процедуры № 32110968407 был предоставлен Приоритет, кроме заявителя жалобы, который не указал страну происхождения предлагаемого к поставке товара.

Но мнение по данному вопросу у Московского УФАС России не совпадало с доводами возражения на жалобу, подготовленную ФГУП «РТРС», тем самым установив, что не указание страны происхождение поставляемого товара, не является основанием для признания ее как содержащая предложение о поставке иностранных товаров, что прямо противоречит ч) г п. 5 Постановления. Также комиссия в своем решении установила, что толкование взаимосвязи положений Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года и Постановления Правительства № 925, изложенное заказчиком, подразумевает распространение приоритета в равной мере на товары всех государств-членов ВТО, что противоречит самому смыслу Постановления Правительства № 925. Однако, данное решение Московского УФАС России противоречит сложившейся в настоящий момент судебной практики (Определение Верховного Суда РФ от 23.01.2020 № 303-ЭС19-12126 по делу № А04-4969/2018, Определение Верховного Суда РФ от 27.01.2022 № 301-ЭС21-27010 по делу № А28-533), указанные требования означают, что приоритет российским товарам, предусмотренный ПП РФ 925, в равной степени предоставляется также товарам, которые производятся в странах, являющихся участниками международных соглашений (ВТО, ЕАЭС).

Вследствие чего в Решении по делу № 007/07/00-438/2022 о нарушении процедуры торгов и порядка заключения договоров от 24.01.2022, комиссия Московского УФАС установила, что жалобу заявителя признать обоснованной, результаты торгов признать недействительными, определить новую дату рассмотрения заявок и подведения итогов, итоги подвести с учетом решения комиссии Московского УФАС.

При рассмотрении темы статьи, стоит обратить внимание на решение № 054/01/18.1-1094/2020 комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Новосибирское УФАС России) по рассмотрению жалоб на нарушение действия заказчика АО «Почта России» при проведении процедуры торгов и порядка заключения договора поставки самоходного ножничного подъемника (извещение о проведении закупки в Единой информационной системе № 32009160976).

 В данной жалобе заявитель поясняет, что товар по предмету закупки поставляется исключительно иностранного происхождения, за исключением самого заявителя и утверждает, что Приоритет, согласно Постановлению № 925, комиссия по рассмотрения закупок обязаны были предоставить исключительно заявки поступившей от заявителя жалобы.

Новосибирское УФАС России рассмотрев жалобу заявителя приняло решение, признать жалобу необоснованной, в своем решении пояснив, что рассмотрев заявки всех участников закупочной процедуры № 32009160976, не нашла заявки с поставляемым товаров иностранного происхождения, основываясь на том, что предложенным странам происхождения товаров остальных участников такие как Китай (Китайская Народная Республика) согласно п. 8 Постановления № 925 должен быть предоставлен Приоритет и такую заявку не стоит рассматривать как содержащую товары иностранного происхождения, тем самым в действиях заказчика АО «Почта России» при проведении процедуры торгов не найдены нарушения.

Важными вопросами при осуществлении закупок остается исполнение требований действующего законодательства РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг. В частности, при проведении мероприятий ведомственного контроля в 2023 году в отношении ФГУП «РТРС» были выставлены замечания при организации и проведении закупок. Одним из таких замечаний, было не соблюдение минимальной доли закупок товаров российского происхождения, что является нарушением пункта 1 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2020 г. № 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения».

В свою очередь предприятие ФГУП «РТРС» подготовило возражение на данное замечание в котором разъяснило, что в настоящий момент в сфере закупок по Закону № 223-ФЗ, существует только один документ, цель которого повышение доли закупок российских товаров - Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» (далее – ПП РФ 925).

ПП РФ 925 устанавливает для участников закупок, предлагающих к поставке товары российского происхождения, преференции в размере 15 или 30 процентов при оценке по стоимостным критериям оценки.

Иными словами, механизм приоритета, установленный ПП РФ 925, позволяет участникам закупок, предлагающих к поставке товары российского происхождения, получить дополнительные баллы на этапе оценки заявок, но не гарантирует победу таких участников.

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 ПП РФ 925 приоритет устанавливается с учетом положений Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.

Согласно сложившейся в настоящий момент судебной практикой (Определение Верховного Суда РФ от 23.01.2020 № 303-ЭС19-12126 по делу № А04-4969/2018, Определение Верховного Суда РФ от 27.01.2022 № 301-ЭС21-27010 по делу № А28-533) указанные требования означают, что приоритет российским товарам, предусмотренный ПП РФ 925, в равной степени предоставляется также товарам, которые производятся в странах, являющихся участниками международных соглашений (ВТО, ЕАЭС).

Принимая во внимание вышесказанное, применение заказчиками ПП РФ 925 в своей закупочной деятельности не может существенным образом повлиять на увеличение объема закупок товаров российского происхождения.

Как было сказано ранее, иных законодательных актов, регулирующих закупки товаров российского происхождения в рамках Закона № 223-ФЗ, в настоящий момент нет.

В части 1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ перечислены основные цели закупочного законодательства, среди которых:

• расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия;
• развитие добросовестной конкуренции;
• обеспечение гласности и прозрачности закупки.

Во исполнение указанных целей Закона № 223-ФЗ содержит ряд требований, в том числе касающихся порядка описания заказчиками предмета закупки.

Так частью 6.1. статьи 3 Закона 223-ФЗ установлено, что:

• в описании предмета закупки указываются функциональные характеристики (потребительские свойства), технические и качественные характеристики, а также эксплуатационные характеристики (при необходимости) предмета закупки;
• в описании предмета закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой необоснованное ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание указанных характеристик предмета закупки.

Таким образом в случае, если заказчик в закупочной документации установит требование о поставке товара, являющемся в понимании требований ПП РФ 2013 российским, такие действия могут быть признаны нарушением закупочного законодательства.

Также при формировании стоимостного объема минимальной доли закупок товара российского происхождения нужно принимать во внимание, что существуют товары произведённые на территории РФ, но не включены в реестры.

На основании изложенного, в настоящее время в Законе № 223-ФЗ не предусмотрены инструменты, позволяющие заказчикам выполнить в полной мере требования к минимальной доле закупок российских товаров, установленных ПП РФ 2013. Также рассмотрев два решения от Новосибирского УФАС России № 054/01/18.1-1094/2020 и от Московского УФАС России № 007/07/00-438/2022 можно сделать вывод, что Приоритет, согласно Постановлению № 925 не всегда трактуется однозначно, вследствие чего выносятся разного рода решения органами исполнительной власти по схожим по своей структуре жалобам и вопросам, возникающим при проведении закупочных процедур. Данного рода деяния и рождают среди участников рынка сумбур и непонимание применения и исполнения нормативно-правовых актов в Российской Федерации.